FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING SÖKANDE DOM 2010-06-10 Meddelad i Linköping Mål nr 4556-10 Rotel 2 Sida 1 (8) Panaxia Bevakning AB, 556604-8582 Linta Gårdsväg 5 168 74 Bromma MOTPART Kriminalvården 601 80 Norrköping SAKEN Upphandling av bevaknings(jänster inom Kriminalvården enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Dok.Id 11671 Postadress Box 406 581 04 Linköping Besöksadress Brigadgatan 3 Telefax 013-25 11 40 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se Ansökan avsl�s. Telefon Expeditionstid måndag- fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 013-25 10 00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 I LINKÖPING BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M. Genom tilldelningsbeslut den 6 maj 2010 gällande upphandling av bevak­ ningstjänster, diarienummer 59- 2010-2840, har Kriminalvården antagit andra leverantörer än Panaxia Bevakning AB (bolaget). Upphandlingen genomfördes med förenklat förfarande. Bolaget ansöker om överprövning av upphandlingen. Kriminalvården bestrider bifall till bolagets ansökan. SKÄLEN FÖR RÄTTENS AVGÖRANDE Utredning ,n m. Den aktuella upphandlingen har avsetts resultera i ramavtal med ett eller flera bevakningsföretag, från vilka Kriminalvårdens anstalter och häkten kan avropa bevakningstjänster. Upphandlingen har omfattat verksamhet på ett flertal orter fördelat på 24 olika anbudspaket. Bolaget har lämnat anbud avseende verksamhet omfattande samtliga anbudspaket, förutom Region Nord (anbudspaket 4). Av förfrågningsunderlaget framgår bl.a. följande. 2.3 Omfattning Under 2009 köpte Kriminalvården de i upphandlingen omfattade bevaknings�jänsterna för ca 25 miljoner kronor där huvuddelen var bevakning av klienter på sjukvårdsinrättningar och resterande del huvudsakligen av bevakning vid domstolsförhandlingar och transpor­ ter. 3. 7 Prisformulär Anbudsgivaren ska till anbudet bifoga komplett ifyllt prisformulär (se bilaga 2 Prisformu­ lär/ Pris ska anges exklusive mervärdesskatt i svenska kronor (SEK). Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 5.1 Kvalificering Det är obligatoriskt för anbudsgivare att lämna svar på samtliga begärda uppgifter. Kriminalvårdens kvalificeringskrav anges i bilaga 1 Anbudsformulär. 5.2 Kontroll av obligatoriska krav Kriminalvården kommer att kontrollera att de obligatoriska kraven är uppfyllda i anbudet. Anbud som inte uppfyller dess krav kommer att förkastas. 5.3.1 Värdering m, anbudspris De tim- och OB-ersättningar som anges i anbudet är anbudspriserna som utvärderas. Timersättningarna summeras till ett totalt anbudspris som jämförs med andra anbudsgiva­ res totala anbudspriser. Anbudsgivare med lägst utvärderat totalpris kommer att antas. Av anbudsformulären framgår bl.a. följande. 6.3 Prisformulär Prisformulär ska vara komplett ifyllt. Efter ändring i enlighet med "Frågor och svar" daterade den 8 april 2010 framgår av prisformulären följande. I LINKÖPING I anbudet ska anges fast timpris för bevakningstjänsten. Vad som ingår i timpriset framgår av avsnitt 4.1. i bilaga 3 Ramavtal Inställelsetid Pris/timme (SEK) Pris per timme OB-ersättning per timme vardagar 18"06 OB-ersättning per timme helger OB-ersättning per timme vid storhelg TOTALT ANBUDSPRIS Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 4.1. Ersättning Avtalade tim- och OB-ersättningar är fasta och anges i prisformulären. Timersättningen är den enda ersättning Leverantören erhåller såvida parterna inte skriftligen i förhand över­ enskommit om annat. Leverantören erhåller ersättning per arbetstimme och väktare enligt priserna i pris­ formulären. Ersättning för obekväm arbetstid, OB-ersättning, lämnas enligt priset i prisformulä­ ren. OB-ersättning lämnas under följande tider och tillfällen: • vardagar 18.00-06.00 och helger • storhelger Parternas argumentation Bolaget anför i huvudsak föUande. Det har av underlaget i upphandlingen inte framgått hur prisberäknings­ modellen skulle användas. Den av Kriminalvården använda utvärderings­ modellen är vilseledande i sin struktur och uppbyggnad. Det anbud som har lägst pris, d.v.s. bolagets, har inte rangordnats som nummer ett. För att få ett rättvisande utvärderingsresultat borde en viktning ha gjorts. På så sätt skulle hänsyn kunna ha tagits till antalet timmar, med respektive utan OB­ ersättning, per vecka. Kriminalvården anför i huvudsak följande. Prisberäkningsmodellen har funnits tillgänglig för simulering för alla an­ budsgivare och det torde inte kunna missförstås hur det totala anbudspriset skulle beräknas. Det framgår tydligt i anbudsinbjudan att det är viktigt att anbudsgivaren kontaktar Kriminalvården om anbudsinbjudan innehåller oklarheter. Inga frågor har inkommit om prisberäkningsmodellen under upphandlingens gång. I LINKÖPING Av ramavtalet framgår bl.a. föUande. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 I LINKÖPING Utgångspunkten för Kriminalvården är att använda ordinarie kriminal­ vårdspersonal vid bevalmingsuppdrag. Vid tämligen rutinmässiga och ofta långvariga uppdrag, såsom exempelvis dygnetruntbevakning av en intagen på sjukhus eller domstolsförhandlingar som sträcker sig över flera dagar, kan privata vaktbolag anlitas. Ofta sammanfaller Kriminalvårdens behov av externa bevaknings(jänster med de tillfällen då personaltätheten på häk­ ten och anstalter är som lägst, d.v.s. på kvälls- eller helgtid då OB­ ersättning utgår. Under perioden januari 2009 till mars 2010 köpte Krimi­ nalvården sjukhusbevakning för ca 14 miljoner kr och övrig bevalming för ca 12 miljoner kr. Bolaget har i förnyat yttrande anfört bl.a. följande. Då det i anbudsunderlaget inte framgår när på dygnet bevakningsföretagen kan förväntas utföra sina (jänster, har det inte varit möjligt för anbudsgi­ varna att ta hänsyn till detta. Den utvärderingsmodell som har använts har medfört att de bolag som inte angett någon OB-ersättning har vunnit an­ budsgivningen. Kriminalvården har därigenom inte uppnått det mest eko­ nomiskt fördelaktiga resultatet. Lagtext m. m. Av 1 kap. 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 16 kap. 2 § LOU framgår bl.a. följande. Om den upphandlande myn­ digheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller nå­ gon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. I avgörandet RÅ 2002 ref. 50 uttalade Regeringsrätten att de skiftande för­ hållanden som förekommer i det ekonomiska livet gör att även förfråg- Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 I LINKÖPING ningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och gemen­ skapsrätten inte träds för när. Vidare anförde Regeringsrätten bl.a. följan­ de. LOU ger inte närmare besked om hur ett förfrågningsundcrlag ska vara utformat eller hur en utvärderingsmodell ska vara konstruerad. I kravet på affärsmässighet får anses ligga att ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande enheten tillmäter betydelse vid upphandlingen och att en utvärderingsmodell ska vara så utformad att den är ägnad att leda till ett rättvisande resultat, d.v.s. att det anbud som är ekonomiskt mest fördelak­ tigt antas. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Bolaget har anfört att Kriminalvården handlat i strid med LOU genom att använda sig av ett otydligt förfrågningsunderlag. Vidare har Kriminalvår­ den, enligt bolaget, handlat i strid med LOU, genom att använda sig av en bristfällig utvärderingsmodell som gett ett missvisande resultat. Kriminalvården har i förfrågningsunderlaget angett att anbudsgivare ska lämna pris i form av ett grundpris per timma. Vidare ska pris per timma anges för tre olika obekväma arbetstider, nämligen vardag mellan 18.00- 06.00, helger och storhelger. Av tilldelningsbeslutet framgår att vinnande anbudsgivare har lämnat ett pris om noll kronor på samtliga poster för OB­ ersättning. Vinnande anbudsgivare får därmed anses i realiteten ha lämnat ett gemensamt timpris för arbete under såväl vanlig arbetstid som obekväm arbetstid. Brister iförfrågningsunderlaget Bolaget har anfört att förfrågningsunderlaget strider mot LOU, eftersom det av underlaget i upphandlingen inte framgått hus prisberäkningsmodel­ len skulle användas. Av betydelse för förvaltningsrätten är härvid att även förfrågningsunderlag som inte är optimalt utformade får godtas under för­ utsättning att de principer som bär upp LOU och gemenskapsrätten inte Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 I LINKÖPING träds för när. De principer som åsyftas är principerna om likabehandling, transparens, ickediskriminering, ömsesidigt erkännande och proportionali­ tet. Av de två förstnämnda principerna följer att den upphandlande myn­ dighetens krav ska anges på ett sätt som gör att varje anbudsgivare, med utgångspunkt i förfrågningsunderlaget, kan skapa sig en bild av möjlighe­ terna att lämna ett konkurrenskraftigt anbud (ifr RÅ 2002 ref. 50). I förfrågningsunderlaget anges att angivna timersättningar i prisformulären summeras till ett totalt anbudspris som jämförs med andra anbudsgivares totala anbudspriser. Vidare framgår att det fanns möjlighet att inkomma med frågor till Kriminalvården under anbudstiden. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till prisformulärens utformning, kan förfrågningsunderla­ get inte anses ha sådana oklarheter och brister att anbudsgivare inte kunnat skapa sig en bild av möjligheterna att lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Brister i utvärderingsmodellen Kriminalvården har i sin utvärdering av inkomna anbud jämfört totalt an­ budspris beståendes av de tim- och OB-ersättningar som anges i prisformu­ lären. Vid en sådan jämförelse mellan anbuden har inte hänsyn tagits till i vilken omfattning respektive OB-ersättning beräknas utgå. Utvärderings­ modellen är därmed inte optimal ur ett affärsmässigt perspektiv. Även ut­ värderingsmodeller som inte är optimalt utformade får emellertid godtas om de inte strider mot de principer som bär upp LOU och gemenskapsrät­ ten (jfr RÅ 2002 ref. 50). Det kan inte anses visat att någon av de aktuella principerna skulle ha överträtts genom den i målet använda utvärderings­ modellen. Inte heller i övrigt kan den genomförda utvärderingen anses stri­ da mot LOD. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4556-10 Sammanfattning Det är inte visat i målet att Kriminalvården i upphandlingsförfarandet brutit mot bestämmelserna i LOU eller gemenskapsrätten. Vad bolaget anfört föranleder ingen annan bedömning. Bolagets ansökan ska därför avslås. rGAR, \J�1AH11t t{Wll{;111/IJ Tommy Svensson Föredragande har I LINKÖPING HURMANÖVE se bilaga 1 (DV 3109/1d) SVERIGES DoMsroLAR Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överk:Ia.ga förvaltningsrätte:o.s be­ slut ska skriva till Kammarrätten iJönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltnings:rätten. överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor ftån. den dag då klaganden fick del av beslutet Tid� för över­ klagandet för offentlig part räknas em.ell:ertid från den dag beslutet meddelades. Om s.ista dagen för överklagandet lnfalJer på lör&i.g söndag eller helgdag. rnidsnmroara:R-o� julafton eller nyåxsafton räcker det att skrivel­ sen ko_µimer in nästa vardag. För att ett överlclagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstill.st:å.nd meddelas. Kammarrätten lämnat prövningstill­ stånd om det ät av vikt för ledning av rättstil­ läm.pningen att överklagandet prövas, anled­ ning förekommer till ändring i det slut vartill förv-altningsrätten kommit eller det annru:s finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillst:ånd inte meddelas står för­ valt:o.ingsrättens beslut fast.. Det är därför V1k­ "'> tigt att det klart och tydligt fum.går av överkla­ gandet till kammarrätten. varför man anser att prövningstillst.ånd bör meddelas. -0::, p..8 Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes D2l:IJn, personn1l.!Ilm.e.r, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbets­ platsen o� eventuell a..nru.n plats där kla­ ganden kan nås för delgivning lä:mmi.s om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i l:02.­ let. Om någon person,- eller adressuppgift ändns är det viktigt att anmiilan i:;narast görs till kammarrätten, 2. det beslut som öve.rkla.gas med uppgift om förviltningsrättens namn., målnummer 3. de skäl som klaganden. anger till stöd för begäran om prövn.ingstillstånd, 4. den ändring av förva1:tningsrättens beslut som klaganden vill få till st:ånd, 5. de bevis soni klagan.den vill åberopa och vad han/hon. vill styika med va.tje särskilt bevis. Skrivelsen ska vaxa underteclmad av klaganden. eller hans om.bud. Adressen till förvaltningsrät­ ten. fuungår av beslutet Om klaganden. anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och. telefon­ nummer.. www.domstol.se samt dagen för beslutet.