FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Meddelad i Uppsala Mål nr 5292-10 E Enhet 1 Sida 1 (21) Dok.Id 1.55.52 Postadress Box 18.53 751 48 Uppsala Besöksadress Kungsgatan 49 Telefon Telefax 018-16 73 00 018-16 73 43 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:30-12:00 13:00-16:30 SÖKANDE RH Städ AB, 556436-8222 Ombud: Advokat Lotten Blom.kvist Ahlford Advokatbyrå AB Box 1111 751 41 Uppsala MOTPART Tierps kommun 815 80 Tierp 2010 -10- 1 2 ÖVERPRÖVAD UPPHANDLING Tierps kommuns upphandling av städning och fönsterputs av konununala lokaler, ref nr 2010/6 SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller ansökan om överprövning och förordnar att Tierps kommuns upphandling av städning och fönsterputs av kommunala lokaler, ref nr 2010/6, ska göras om i den del den avser städning. Förvaltningsrättens interimistiska beslut av den 15 juli 2010 upphör därmed att gälla. Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 BAKGRUND Tierps kommuns (kommunen) begärde in anbud i en offentlig upphandling avseende städning och fönsterputs av kommunala lokaler. I tilldelningsbe­ slut den 9 juli 2010 antogs Förenade Service AB som leverantör för städ­ områdena 1, 2, 4, 6, 7 och 8. RH Städ AB (bolaget) antogs som leverantör för städonu-åde 3 samt samtliga fönsterputsornråden. YRKANDEN Bolaget begär överprövning av upphandlingen och yrkar att förvaltnings­ rätten ska förordna att upphandlingen inte får avslutas innan kommunen har vidtagit rättelse av densamma, alternativt att upphandlingen ska göras om. Kommunen bestrider bolagets yrkanden. GRUNDER Bolaget Förfrågningsunderlaget innehåller felaktiga uppgifter och tmderlaget är bristfälligt. Felaktighetema består i att kommunen för ett antal av de i upp­ handlingen ingående objekten har angett en felaktig yta som inte överens­ stämmer med verklig yta och som enligt givna städinstruktioner omfattas av uppdraget. På grund av detta har bolagets pris per timme enligt kommu­ nen framstått som oskäligt lågt, varför bolagets anbud felaktigt har förkas­ tats avseende område 1 och 2. Det framgår inte av förfrågningsunderlaget hur avverkningsgraden, som kommunen har uppställt skall-krav kring, för de olika objekten ska beräk­ nas. Kommunen har inte heller svarat på frågor kring detta. Till följd härav har bolagets anbud för områdena 4, 6, 7, och 8 förkastats då avverknings­ graden för något av de ingående objekten för respektive mmåde, genom att kommunen beräknat avverkningsgraden på annat sätt än bolaget, varit för FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Sida 3 5292-10 hög. Kommunens skall-krav avseende avverlmingsgraden framstår vidare som oproportionerligt för vissa objekt, då det för att uppfylla kraven måste anges ett orimligt högt antal timmar per objekt. Kommunen har vidare berälmat bolagets pris och avverkningsgrad på ett icke förutsebart och felaktigt sätt. Det framgår inte av förfrågningsunderla­ get att det är priset per timme som ska vara avgörande. Även oavsett om priset skulle beräknas per timme har bolaget visat att det haft ett rimligt timpris. Vid en beräkning av pris utifrån korrekta ytor och med beaktande av den faktiska tid de aktuella områdena tar att städa, borde bolaget ha till­ delats kontrakt för samtliga i upphandlingen ingående sju områden då det haft lägsta pris för samtliga områden. Bolaget skulle följaktligen lida skada genom att upphandlingen avslutas utan att rättelse först vidtas. De felaktiga ytorna får även direkt betydelse för beräkningen av avverk­ ningsgraden, då den enligt konmmnens yttrande ska beräknas genom att städytan delas med städtiden per dag. Kommunen har vidare hävdat att de i efterhand kan komma att vidta rättelse av de i upphandlingen angivna ytorna. En sådan k01Tigering i efterhand skulle emelle1iid stå i strid med LOU eftersom detta omöjligt hade kunnat förutses av anbudsgivarna. K01m1111nen vidgår att det av förfrågningsunderlaget inte framgår hur av­ verlmingsgraden k01mner att beräknas. Kommunen anger emelle1iid att avverkningsgraden genomgående för de upphandlade objekten ska beräk­ nas genom att dela städytan med städtid per dag. Den beräkningsmetod som kommunen refererar till är en vede1iagen metod för beräkning av av­ verlming men metoden är inte den enda. När det talas om avverkningsgrad uppges normalt sett alltid om det är generell eller reell avverkningsgrad som avses. Vid tillämpning av den senare metoden tas hänsyn till hur ofta arbetet utförs medan den generella metoden, som kommtmen nu hävdar att Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 den använt, utgår från avverlming per dag. De olika metodema ger emeller­ tid helt olika resultat, och det måste klart anges vad som avses. Det spann för avverlmingsgraden som kommunen har ställt upp för de låg­ frekvent städade objekten, exempelvis spannet 45-100 m2/h för personal­ byggnad, dit t.ex. reningsverk hör, visar att det är den reella avverkningen, dvs. antal nedlagda timmar per gång, som avses för dessa objekt. När det gäller dylik lågfrekvent städning måste spannet sättas helt annorlunda än vad kommunen gjort om den av kommunen nu hävdade metoden ska an­ vändas. I annat fall leder k01mnunens berälmingssätt till att helt orimliga tider måste avsättas för objektet för att uppställda avverkningsnivåer ska kunna uppfyllas. För att visa på orimligheten i kommunens berälming kan Skärplinge re­ ningsverk lyftas fram, område 4 objekt 38, vilket var det objekt för vilket inte något anbud inkom som uppfyllde kraven på avverlmingsgrad och för vilket samtliga anbudsgivare bereddes möjlighet att inkonuna med ett nytt anbud. I det ursprungliga anbudet gjorde bolaget en beräkning utifrån tid per gång och fick då en rimlig tid om fem timmar per månad. Utifrån kommunens berälmingssätt per dag blev emellertid bolaget tvunget att sätta upp en tid om 23 timmar per månad för att hamna inom utsatt avverlmings­ spann, vilket är helt orimligt och även leder till ett orimligt pris. Samma berälmingsmetod kan således rimligen inte användas för samtliga i upphandlingen ingående objekten utifrån de avverk:ningsspann som är sat­ ta. Det torde vara uppenbmi att kommunen hm· förbisett skillnaderna i de olika berälmingsmetoderna i förfrågningsunderlaget. Eftersom det inte är möjligt att på samtliga i upphandlingen ingående områden uppfylla av­ verlmingskraven, utan att ange helt orimliga tider och därmed priser, med den metod som kommunen hävdar ska användas genomgående i upphand­ lingen, är förfrågningsunderlaget felaktigt. Att det inte heller är möjligt att I UPPSALA Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 av förfrågningsunderlaget utläsa på vilket sätt avverlmingsgraden ska be­ räknas gör att förfrågningsunderlaget är bristfälligt och förfarandet oförut­ sebart, varför upphandlingen även strider mot principen om öppenhet. Samtliga objekt där bolagets anbud har förkastats pga. för hög avverk­ ningsgrad har haft en förhållandevis liten yta och få städtillfallen per må­ nad. Med en berälming utifrån avverkning per tillfälle hade avverlmings-· graden hamnat inom de utsatta spannen. För det fall avverkningsspannen utformats konekt efter den eller de metoder som avsett att användas och tydliga beräkningsmetoder rörande avverlmingsgrad hade ställts upp i för­ frågningsunderlaget är det bolagets uppfattning att detta skulle ha tilldelats kontrakten även för område 6, 7 och 8 då det haft lägst pris för dessa. Av förfrågningsunderlaget framgår inte hur avverkningsgraden ska beräk­ nas för respektive objekt, om avverkningsgraden utgår från antalet timmar per dag eller per städtillfälle, eller hur antalet kvadratmeter per timme an­ nars tas fram. En berälming per dag i1mebär att tid per månad delas med 21,5 och en beräkning utifrån tid per gång att den delas med antalet städ­ tillfällen. Eftersom den fö1Ta metoden ger helt orimliga månadstider enligt kommunens antagande om avverkningsspann har bolaget utgått från att den senare metoden gäller, vilket även muntligen påpekats för k01mnunen. Något förtydligande av beräkningsmetod har på förfrågan till konm1en inte erhållits. K01mnunen har endast uppgett att bolaget "ska köra enligt under­ laget". Då underlaget inte ger någon ledning har bolaget således tvingats att chansa på att det använder sig av rätt beräkningsmetod och då gått på den som givit mest rimligt resultat. Trots detta anser konmrnnen att bolaget har överskridit högsta tillåtna avverkningsgrad för ett antal objekt, vilket resulterat i att bolaget har uteslutits från hela området 4, 6, 7 och 8. Då vissa objekt endast städas någon eller ett par dagar i veckan framstår k01mnunens beräkning som amnärlmingsvärd. Ett fle1ial av de objekt som ingår i nämnda områden städas endast en gång per vecka, b01isett från re- Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 staurangskolan där toaletten städas varmman dag. Avverkningsgraden mås­ te rimligen för nämnda objekt beräknas, såsom bolaget har gjort, utifrån städtillfälle i enlighet med uppställda städrutiner och inte som om städning sker va1je dag. På grund av att ytorna är felaktiga för ett antal objekt är det emelle1iid inte möjligt att lämna ett rimligt pris motsvarande den tid det faktiskt tar att städa de aktuella lokalerna och samtidigt uppfylla kraven på högsta tillåtna avverlmingsgrad för vissa objekt. Vad gäller städområde 4 ifrågasätts även kommunens utvärdering. Samtli­ ga anbudsgivare fick, pga. att inget anbud uppfyllde kraven på avverk­ ningsgrad, för det aktuella området en möjlighet att komma in med ett nytt anbudsformulär för objekt nr 38. För att uppfylla kormnunens krav på av­ verlmingsgrad utifrån den berälmingsmetod som bolaget antog vara riktig, så höjde bolaget antalet timmar per månad från 5 till orimliga 23 timmar för ett reningsverk på 51 kvm som städas en gång per vecka för att hanma inom av kommunen uppställd avverlmingsgrad. Enligt kommunens utvär­ dering hm· bolaget ändå förkastats från ormådet trots att bolaget hade det lägsta priset för området. Av utvärderingsrapp01ien km1 inte utläsas hur kommunen kommit fram till att bolaget överskred avverkningsgraden för det aktuella objektet. Genom otydligheten i beräkningsmetod för de uppställda kraven på av­ verlmingsgrad har bolagets anbud för område 4, 6, 7 och 8 förkastats pga. att det för ett, eller för något område två, av de i respektive område ingåen­ de objekten har fått en för hög avverkningsgrad. För det fall prop01iioner­ liga krav och tydliga berälmingsmetoder rörande avverlmingsgrad hade ställts upp är det bolagets uppfattning att detta skulle ha tilldelats kontrakt även för område 4, 6, 7 och 8 då bolaget haft lägst pris även för dessa om­ råden. Kommunen hm· för ett st01i antal av de ingående objekten uppställt oproportionerliga krav på högsta tillåtna avverlmingsgrad. På grund av att det av förfrågningsunderlaget inte framgår hur beräkningen av avverk- I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Sida 7 5292-10 ningsgrad ska gå till och då kommunen på direkta frågor om detta inte har gett besked, strider upphandlingen i detta avseende, liksom vad gäller bris­ terna i utvärderingen, mot principen om öppenhet och förutsebarhet. Bris­ terna medför vidare att det inte går att bedöma huruvida likabehandlings­ principen följts vid upphandlingen. Att förfrågningsunderlaget har varit bristfälligt rörande kraven rörande avverkningsgraden talar även av att en stor del av de lämnade anbuden har förkastats pga. att anbudsgivama inte har kummt uppfylla dessa krav. För område 6 har samtliga anbud utom ett förkastats på grund av för hög av­ verkningsgrad. Kommunen har inte har informerat bolaget hur den kom­ mer att räkna fram bl.a. avverkningsgraden. Påståendet faller på sin egen orimlighet eftersom bolaget i så fall hade kunnat berälma avverlmingsgra­ den på konekt sätt och därmed undvikit att förkastas. Bolagets anbud avseende 01m·åde nr 1 och 2 har förkastats då bolaget, en-• ligt kommunen, har angivit en orimligt låg timdebitering. Kommunen har emelleiiid för ett fle1ial, i nämnda mmåden, ingående objekt angivit felak­ tiga ytor i förfrågningsunderlaget. I vissa fall har skillnaderna uppgått till över20001112• Somexempelkanavseendeormåde1nämnasAspenskolan, objekt nr 6, där k01mnunen har angivit 9 561 m2 medan den enligt bolaget uppmätta ytan uppgår till 7 2011112• För Bruksskolan, objekt nr 4, har kmmnunenangivit3468m2 ochbolaget2545m2• FörKyrkskolan,objekt nr 9, har kommunen angivit 2 177 1112 och bolaget 1 5751112• Avseende om­ råde 2 utmärks Örbyhus skola, objekt nr 19, där kommunen har angett ytan till71991112 medanbolagetharuppgifterna49271112• ÄvenVendelsskola kannämnasmedenavkommunenuppgivenytaom12221112 medanden verkliga städytan uppgår till 790 1112• Kormnunen synes i sin beräkning av ingående ytor ha innefattat lokaler som enligt angivna städrutiner inte om­ fattas av upphandlingen av de angivna områdena. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 Bolaget har, i samband med konununens upphandling 2006, uppmätt de aktuella städytorna som omfattas av upphandlingen utifrån ritningar som bolaget erhållit från kommunen. Vid mätningen har internationellt erkända CAD-program for arkitekter och fastighetsplanerare använts. De ytor som bolaget uppmätt är desamma som kommunen själv angav vid upphandling av lokalvård för de aktuella områdena 2006, vid vilken bolaget tilldelades kontrakt för ett stort antal av de i aktuell upphandling ingående objekten. Bolaget har således idag kontrakt på en stor del av de objekt som omfattas av upphandlingen och har således god kännedom om tidsåtgång och ytor. Vidare ligger det pris som bolaget har angett i aktuell upphandling i nivå med den ersättning som bolaget idag uppbär för aktuella objekt. Bolaget har både per telefon och slaiftligen kontaktat kommunen och påta­ lat att de i förfrågningsunderlaget angivna ytorna för ett stort antal av de ingående lokalerna inte stämmer med verkligheten. Vid upphandling av lokalvård for de aktuella lokalerna under 2006 har sarmna ytor som bolaget hävdar är kon-ekta använts. Bolaget har även vid ett flertal kontakter med kommunen samt även skriftligen förklarat vilken betydelse de felaktiga ytorna får för de i bolagets anbud uppgivna priserna. På grund av de felak­ tiga ytangivelserna är det omöjligt att uppfylla samtliga av kommunen uppställda skall-krav utan att priset blir orimligt högt. Bolaget har i sitt anbud inte kunnat bortse från den erfarenhet som bolaget har av objekten och den tidsåtgång och pris som är rimlig utifrån de verkli­ ga förutsättningarna. På grund av att kommunen har uppställt krav rörande inom vilka spann anbudsgivarna får röra sig inom vad gäller avverknings­ grad, vilka värden kommunen antas ha beräknat utifrån de felaktiga ytorna, har bolaget i sitt anbud nödgats sätta en tidsåtgång i relation till den i för­ frågningsunderlaget angivna ytan, för att inte annars uteslutas pga. för hög avverkningsgrad. Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 Den för respektive objekt angivna ytan ska enligt förfrågningsunderlaget mwändas för att beräkna avverkningsgraden för objektet och får direkt be­ tydelse för denna och slutligen priset för tjänsten. Det är således av stor betydelse för anbudets utformning att de i förfrågningsunderlaget angivna ytorna är korrekta. Till styrkande av att kommunen har använt sig av felak­ tiga ytor i upphandlingen hänvisas såsom exempel till de för upphandling­ en aktuella ritningarna över Aspenskolan, jämte för objektet aktuella städ­ instruktioner, städscheman samt dokumentet "Kultur och Fritid" som näim1da städinstruktion hänvisar till. Kommunen har, utöver felaktigheterna i förfrågningsunderlaget, gjort en felaktig utväi·dering av bolagets anbud. Då kommunen använt sig av de felaktiga ytorna vid beräkningen av anbudsgivm·nas pris per timme och hänsyn inte tagits till att angivet pris baseras på korrekta ytor har beräk­ ningen inte givit en rättvisande resultat utan priset per timme enligt kom­ munen blivit för lågt. Det framgår vidm-e inte av förfrågningsmaterialet att det äi· priset per timme som ska vm·a avgörande. Bolaget har i en skrivelse den 6 juli 2010 preciserat hur bolagets pris be­ rälmats. Baserat på de rätta ytorna uppgår bolagets pris till 221 kr/h. Bola­ gets timpris äi· således inte orimligt lågt och bolagets anbud borde inte ha förkastats vad gäller städområde 1 och 2. Tvä1iom borde bolaget ha tillde•­ lats kontrakten för dessa områden då bolagets anbud haft lägsta pris. Trots bolagets förklaring hm· emelle1iid kommunen förkastat bolagets m1bud för de aktuella områdena. Kommunen har i sitt förfrågningsunderlag inte angett att timpriset ska kmmna att utväi·deras. Trots detta har kommunen förkastat bolagets anbud avseende områdena 1, 2 och 4 eftersom det enligt kommunen hm· haft för lågt timpris. Ko1m1mnen hm· således tagit hänsyn till kriterier som enligt förfrågningsunderlaget inte skulle komma att utvärderas och felaktigt för- Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 kastat bolagets anbud. Då bolaget för de aktuella områdena har uppfyllt samtliga krav borde bolaget ha tilldelats kontraktet eftersom det för samtli­ ga haft lägst pris. Av kommunens i förfrågningsunderlaget ingående "Administrativa villkor och anbudsutvärdering", s. 5, framgår att det anbud som har det lägst sammanlagda viktade priset ska antas. Således använder kommunen som grund för antagandet av anbud sig av lägsta pris. Av den i handlingen föl­ jande texten kan utläsas vilka kriterier som ska bedömas vid utvärderingen av de olika anbuden. Det enda kriterium som uppställs för löpande städ­ ning är avverkningsgrad. Rörande övriga delar är det enbaii priset per gång som utvärderas. Det framgår således klaii att timpriset inte ska utvärderas. Av kommunens utvärderingsrapp01i framgår emelleiiid att bolagets anbud har förkastats till följd av för låg timdebitering för område 1 och 2. Avse­ ende område 4 framgår inte av utvärderingsrapporten på vilken grund bo­ lagets anbud har förkastats. I yttrande har kommunen förtydligat att anbu­ det för område 4 har förkastats pga. att bolaget haft för lågt timpris. Röran­ de område 1, 2 och 4 hai· således bolaget förkastats utan grund. Kommunen har även i sitt yttrande framhållit att bolagets anbud har förkastats pga. för låg timdebitering. Vid en ko1Tekt utvärdering skulle bolaget, då detta upp­ fyllde de utvärderingskriterier som de facto ställts upp, och då detta haft lägst pris för de aktuella områdena, ha antagits som leverantör. Sammanfattningsvis upphandlingen strider mot LOU och de i 1 kap. 9 § uppställda principerna om öppenhet och förutsebarhet genom att ko1m11u­ nens förfrågningsunderlag är bristfälligt och im1ehåller direkta felaktighe­ ter. Kommunen har även vid sin utvärdering brutit mot nämnda principer. Vidare framstår kommunen krav på avverlmingsgrad som oproportionerlig för ett antal av objekten. Bolaget har till följd av felaktigheterna lidit skada, Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 eller riskerar lida skada, då det inte har antagits som leverantör för mer än ett av sju upphandlingsområden. Kommunen De ytor som angivits i förfrågningsunderlaget är uppdaterade ytor från k01mnunens fastighetsenhet. Det är dessa angivna ytor som ligger till grund för utvärderingen vilket också har påtalats för bolaget. Skulle det sedan visa sig att det för vissa objekt har angivits för stor yta kan detta kor­ rigeras i efterhand med en minskning av ytan och motsvarande reducering av månadskostnaden för objektet. På motsvarande sätt korrigeras även en för liten angiven yta med den skillnaden att det blir en ökning av avsatt tid och kostnaden för detta. Eftersom man, för att få fram timdebiteringen, delar månadskostnaden med antalet ti1m11ai· blir resultatet ändå detsamma. Ytstorleken spelar således ingen roll i utvärderingshänseende. Bolaget har, för att vinna anbudsförfarandet, lagt ett stort antal timmar på städobjekten för att därmed inte få något påslag på priset. Om bolaget inte utför den i deras anbud avsatta tiden innebär detta ett avtalsbrott från bola­ get och kormnunen kan på goda gnmder säga upp avtalet. Detta framgår tydligt av anbudsformuläret där korm1rnnen med följande förklaringstext anger vad som gäller för redovisade tirmnar på städobjekten; "Antalet timmar skall vara den tid som konuner att användas för att utföra arbetet enligt objektets städschema. Om en yta minskas blir det mindre tid avsatt tid för objektet men då ska även anbudspriset för objektet minskas i mot•· svarai1de mån vilket därmed ger en forisatt låg timdebitering". Att korrigering av städytor uppåt eller nedåt kan komma att bli aktuellt framgår av den avtalsmall som utgör del av aktuellt förfrågningsunderlag. Där sägs bl.a. under punkt 5.1 att leverantören åtar sig att acceptera kom­ munens förändringai· av frekvenser, tillk01mnande/avgående ytor, tillkom­ mande/avgående åtgärder med mera pga. förändringar i verksamheter, I UPPSALA Sida 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 ökade eller minskade behov och liknande. Det torde också framstå som uppenbart att man med hänsyn till de aktuella tjänstemas natur måste ha denna flexibilitet under avtalsperioden. Kommunen vill också peka på det orimliga i att en anbudsgivare bortser från de fömtsättningar som ges i för­ frågningsunderlaget och istället lämnar anbud utifrån andra förutsättningar som denne anser vara mer korrekta. Under sådana förhållanden är det gi­ vetvis omöjligt att genomföra en utvärdering utifrån de givna fömtsätt­ ningarna. Om alla anbudslämnare istället räknar på de i förfrågningsunder­ laget angivna förutsättningarna blir en utvärdering objektiv och rättvis. Enligt bolaget framgår det inte av förfrågningsunderlaget hur avverknings­ graden ska beräknas för respektive objekt. Det är riktigt att det i klartext inte framgår av förfrågningsunderlaget hur kommunen kommer att räkna. Men genom de enheter som anges i anbudsformuläret bör det för ett etable­ rat städföretag framgå att grunden för beräkningarna ligger i det efterfråga­ de beloppet/månad och den avsatta tiden/månad. Avverkningsgraden är ett mått på hur många kvadratmeter en lokalvårdare hinner städa på en timme. Ju högre avverkning per timme desto mindre tid får lokalvårdaren för vaije kvadratmeter och däimed ett sämre resultat av städningen. Det är av den anledningen kommunen har satt en högsta gräns för hur många kvadratme­ ter som får avverkas per timme. Denna gräns är olika beroende på typ av lokal. Det finns även en nedre gräns. Den nedre gränsen får underslcridas men premieras inte i utvärderingen. Det spann som då blir givet är anpassat för respektive lokaltyps ingående städytor. Avverkningsgraden för de olika lokaltyperna bygger på ett snitt av de i lokaltypen ingående ytorna. Vid sättandet av de olika spam1en har hänsyn även tagits till restiden för de objekt som ligger utanför 01iernas centrala delar. De spann som kommunen angivit för de olika lokaltyperna är framtagna och anpassade för kommunens lokaler av ett städkonsultföretag med lång erfarenhet i branschen. Siffrorna speglar verkligheten och är ingalunda FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Sida 13 5292-10 tagna ur luften. Att avverlmingsgradema skulle vara oprop01iionerliga stämmer alltså inte. För att räkna fram avverkningsgraden har kommunen använt sig av den formel som är allmänt vede1iagen i branschen. Man får fram avverlmingsgraden genom att dela städytan med städtid/dag. Städ­ tid/dag fås fram genom att dela avsatt tid/månad med 21. Genom de samtal som förekommit mellan bolaget och kommunen har bo­ laget informerats om hur konununen konuner att räkna fram bl.a. avverk­ ningsgraden. Som uppdragsgivare vill kommunen naturligtvis att lokalvår­ daren får en väl tilltagen tid till sitt förfogande. Andras och framförallt kommunens egna erfarenheter visar att lokalvårdsföretagen har en tendens att "räkna snålt" på timmar för att få ner anbudspriset. När det gäller städ­ område 4, där ingen av de inkomna anbuden uppfyllde avverkningsgraden, fick samtliga anbudslämnare inkomma med nya uppgifter. Vilka objekt varierade mellan anbudslämnama. Att det var den generella avverkningsgraden som k01m1rnnen skulle använ­ da sig av angavs i förfrågningsunderlagets bilaga 1 "Administrativa villkor och anbudsutvärdering" under rubriken "Utvärdering". K01mnunen har i upphandlingen utgått från den generella avverkningen i utvärderingen, det vill säga en blandning av lokaltyper med olika frekvenser för de allra flesta objekt. Avverlmingsgrader är ett allmänt känt begrepp i städbranschen och används frekvent för att bl.a. bedöma humvida ett offererat pris i förhål­ lande till städtid ger en rimlig städhastighet för städpersonalen. Undantag från den generella avverlmingen har gj01is för några små städobjekt med bl.a. låg frekvens och liten städyta. Dessa objekt representerar dock en yt­ terst liten del av förfrågan och ingår i större geografiska områden varför de får ringa påverkan på utvärderingen. Vid påringningar av representant från bolaget har konununen infonnerat om allt som efterfrågats. De formler som använts är allmänt vede1iagna, Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 vilket bolaget också medger i sin inlaga. Under anbudstiden inkom heller inga frågor avseende detta till kommunen. Att de använda formlerna inte redovisats i förfrågningsunderlaget beror just på att de är allmänt vedertag­ na och därmed kända inom städbranschen. Det bör också noteras att samt­ liga övriga anbudsgivare räknat på ett korrekt sätt utifrån förutsättningarna i underlaget. Det torde således vara uppenbart att ingen av de övriga an­ budsgivarna upplevt att förfrågningsunderlaget varit otydligt i denna del. Städbranschen är vida känd som en bransch där möjligheten finns att på olika sätt pressa ner kostnaderna. Det har för kommunen varit självklart att kontrollera en av dessa möjligheter och det är hur mycket kommunen debi­ teras i timmen, även om timdebiteringen som framkommit inte skulle ut­ värderas. Däremot är det kommunens skyldighet att reagera på om någon anbudsläim1are har använt sig av en orimligt låg timdebitering. Vid denna kontroll är det endast bolaget som på många av objekten har just en låg timdebitering. I 12 kap. § 3 LOU framgår att en upphandlande myndighet får förkasta ett anbud om den filmer att priset är onormalt lågt. Kommunen har genom att förkasta bolagets anbud avseende de städområden där timersättningen varit onormalt låg endast använt sig av deima möjlighet. Det handlar således inte om att något utvärderingskriterium lagts till i efterhand. Kommun har tyd­ ligt angett i förfrågningsunderlaget att anbudsgivarna ska redovisa den städtid man kornmer att lägga på respektive objekt. Med fonneln "pris per månad/avsatt tid per månad = städkostnad per timme" kan konstateras att bolaget över lag håller en orimligt låg timdebitering. Med en lägsta månadslön, enligt kollektivavtal, för en lokalvårdare på 18 000 kr och med påslag för arbetsgivaravgifter, försäkringar, material, ar­ betsledning, ob-kostnader, vinst etcetera bör en rimlig timdebitering vara 220 - 250 kr/h. Detta ska då jämföras med några objekt i bolagets anbud. I UPPSALA Sida 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 ! UPPSALA 2010-10-11 Exempel på objekt är nr 67 med en timdebitering på 52 kr/h, nr 53 med 173 kr/h, nr 45 med 132 kr/h, nr 40 med 127 kr/h, nr 22 med 159 kr/h, nr 18 med 97 kr/h och nr 6 med 122 kr/h. Bolaget har beretts möjligheten att inkomma med en förklaring och har så gjort. K01mnunen kan dock inte finna någon acceptabel förklaring till den låga nivån. Ett exempel som bolaget hänvisar till är Aspenskolan. Enligt anbudet kommer bolaget att använda sig av 614 h/månad för att utföra uppdraget och för detta debitera 75 140 kr/månad. För att få fram timdebi­ teringen delas priset/månad med avsatt tid/månad. I detta fall blir det ca 122 kr/h. Om den yta som angivits i förfrågningsunderlaget för denna skola skulle visa sig för hög måste de angivna tiimnama reduceras. Kommer man fram till att ytan är exempelvis 30 procent mindre än vad som uppgetts i förfrågningsunderlaget minskar man den avsatta tiden samt månadsdebite­ ringen i motsvarande grad. F01ifarande blir då timdebiteringen ca 122 kr. Av den anledningen förkastar k01mmmen bolagets anbud. Att bolaget får en timdebitering på 221 kr beror på att det inte har för av­ sikt att utföra lokalvård med 614 h/månad. Med den timpenning om 221 kr som utgångspunkt haim1ar den verkliga avsatta tiden på ungefär 340 h/månad. Bolaget framhåller att timdebiteringen blir fel, dvs. för låg efter­ som kommunen angivit felaktiga ytor i förfrågningsunderlaget. Detta stämmer inte. Ett exempel med, enligt bolaget, korrekt angiven yta är ob- jekt nr 22, Tallbacksskola11. Trots korrekt a11given yta har de en timdebite­ ring på 159 kr. Det sätt som dem1a städupphandling är formulerad är inte vanlig i upp­ handlarvärlden. Det är ett nytt tankesätt för att styra anbuden till att ge mer timmar för utförandet. Tillvägagångssättet ka11 ge en större kostnad för uppdragsgivai·en men förhoppningsvis även ett bättre städresultat och där­ med mindre arbete runt klagomål, kontroller och så vidare. Det har varit Sida 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 fritt att inkomma med frågor avseende denna upphandling. Kommunen har inte från någon som hämtat ut förfrågningsunderlaget, inte ens från bola­ get, fått några slai:ftliga frågor rörande utvärderingen. Det har sett ut som 0111 företagen har förstått tankegången i upphandlingen. Att påstå att för­ frågningsunderlaget inte ger någon ledning hur beräkningar och utvärde­ ring skulle göras saknar således helt gmnd. Det faktum att ingen inkommit med frågor rörande utvärderingen visar att tmderlaget varit nog så tydligt. Kommunen kan vid utvärderingen endast ta hänsyn till de i förfrågnings­ underlaget angivna siffrorna och inte till de enskilda anbudslärnnamas egna uppgifter. Bolaget har uppenbarligen inte förstått sldllnaden mellan det faktiska priset för tjänsten och det pris eller jämförelsetal som används vid utvärderingen. Det sistnämnda är anbudspriset plus ett eventuellt procentpåslag på priset beroende på var objektet hamnar i det spann, avseende avverkningsgrad, som gäller för objektets lokaltyp. Anbudspriset enligt anbudsfo1muläret är det pris som kommunen kommer att betala för de timmar som anbudsläm­ naren anger som avsatt tid. Kon-igeringar, som påverkar anbudspriset upp eller ner, görs vid uppsta1i och löpande under avtalstiden och kan gälla bl.a. ytstorlek, tillkommande/avgående objekt, avsatt tid. Detta är ett nor­ malt förfarande då ändringar i verksamheterna kan ske när som helst under avtalstiden. Avverkningsgraden har ingen påverkan på priset då det är städytan delat med städtiden per dag som ligger till grund för beräkning av avverkningsgraden. Vilka ytor som anges i förfrågningsunderlaget saknar således betydelse i utvärderingshänseende. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser I 1 kap. 9 § LOU stadgas att upphandlande myndigheter ska behandla leve­ rantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Sida 17 5292-10 I 16 kap. 1 § första stycket LOU stadgas att en leverantör som anser att han lidit skada eller kan komma att lida skada enligt 16 kap. 2 § LOU i en framställning till allmän förvaltningsdomstol får ansöka om åtgärder enligt sistnäim1da paragraf. I 16 kap. 2 § första stycket LOU anges att om den upphandlande myndig­ heten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfö1i att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gj01is. I 12 kap. 3 § LOU anges följande. En upphandlande myndighet får förkasta ett anbud om den filmer att priset är ono1111alt lågt. Anbudet får dock för­ kastas först sedan myndigheten skriftligen begärt en förklaring till det låga anbudet och inte fått ett tillfredsställande svar. En begäran om förklaring kan gälla 1. om anbudsgivaren kan utnyttja särskilt kostnadseffektiva metoder att fullgöra kontraktet, 2. om anbudsgivaren kan utnyttj a tekniska lösningar eller ovanligt gynnsamma förhållanden för att fullgöra kontraktet, 3. egenaiien hos de varor, tjäi1ster eller byggentreprenader som före­ slås av anbudsgivaren, 4. om anbudsgivaren iakttar de bestänunelser om arbetarskydd och arbetsförhållanden som gäller på den 01i där kontraktet skall fullgö­ ras, och 5. om anbudsgivaren fått möjlighet att erhålla statligt stöd. Den upphandlande myndigheten skall ge anbudsgivaren tillfälle att yttra sig över myndighetens skäl för att förkasta anbudet med beaktande av de läinnade förklaringarna. Handlingarna i målet I förfrågningsunderlaget anges bl.a. följande under rubriken utvärdering. Av de anbudsgivare som klarat leverantörsprövningen och uppfyller kra­ ven kommer Tierps kommun att anta det ai1bud som har det lägsta sam­ manlagda viktade priset efter eventuella påslag för respektive städ01m·åde. På anbudsformuläret är två uppgifter redan ifyllda, vilken lokaltyp objektet tillhär och storlek. [...] Vaije lokaltyp är indelad i ett spmm som anges i m2/h. [...] Spannen avser generell avverkning. [...] Om ett m1bud har ett städobjekt däi· avverkningen i 1112/h överstiger det högsta spannet kommer anbudet för städområdet att förkastas. [. . . ] Samtliga i städo1m·ådet ingåen­ de objekt beräknas på smmna sätt. Sida 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292- 1 0 2010-10-1 1 Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrätten har att ta ställning till huruvida kommunens upphand­ ling avseende städning och fönsterputs av kommunala lokaler ska rättas, alternativt göras om, i enlighet med bolagets begäran. Förfrågningsunderlaget Bolaget anför att ytorna som anges i förfrågningsunderlaget är felaktigt angivna. Bolaget har ansvarat för städningen av de lokaler som omfattas av upphandlingen sedan 2006 och har därmed god kännedom om storleken av dessa. De felaktigt angivna ytorna har gjort att det varit omöjligt att uppfyl­ la ställda skall-laav utan att priset blir orimligt högt. Felaktigheterna gör förfrågningsunderlaget bristfälligt och felaktigt. K.01mnunen anför att ytstorleken inte har någon betydelse i utvärderings­ hänseende. Timdebiteringen fås fram genom att man delar antalet timmar med månadskostnaden. Vidare är det orimligt att en anbudsgivare bortser från de förutsättningar som anges i förfrågningsunderlaget och istället läm­ nar anbud utifrån andra förutsättningar som dem1e anser vara mer k01rekta. Av handlingarna i målet framgår att ytstorleken för de olika objekten an­ getts i förfrågningsunderlaget. Förvaltningsrätten finner att bolaget haft att lämna pris enligt de angivna ytorna däri. Förfrågningsunderlaget ligger till grund för utvärderingen av de anbud som lärnnas och om en leverantör avviker från detta uppko1mner svårigheter attjämföra de lärnnade anbuden. Förvaltningsrätten fim1er vidare att bolaget inte visat att man haft fog för att frångå de i förfrågningsm1derlaget angivna ytstorlekarna. Bolaget har heller inte förmått visa att de av kommunen angivna ytorna skulle göra förfrågningsunderlaget bristfälligt eller felaktigt. Bolaget anför vidare följande. Det framgår inte av förfrågningsunderlaget hur avverlmingsgraden kormner att berälmas. Detta har vitsordats av kom- I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-10-11 Sida 19 5292-10 munen. Den beräkningsmetod som kommunen använt sig av är visserligen en vedeiiagen berälmingsmetod i städbranschen, dock framgår inte om man avsett en reell eller generell avverkningsgrad. Det är viktigt att detta framgår då de olika avverlmingsgradsberälmingarna ger helt olika resultat. Det spann för avverkningsgraden som kommunen har ställt upp för de låg­ frekvent städade objekten, till exempel spam1et 45-100 m2/h för personal­ byggnad dit bl.a. reningsverk hör, visar att det är den reella avverkningen (antal nedlagda ti1m1iar per gång) som avses för dessa objekt. Eftersom det inte är möjligt att för samtliga ormåden uppfylla avverlmingskraven med den metod som kommunen hävdar ska användas utan att ange helt orimliga tider och därmed priser, är förfrågningsunderlaget felaktigt. Att det inte heller är möjligt att av förfrågningsunderlaget utläsa på vilket sätt avverk­ ningsgraden ska beräknas gör att förfrågningsunderlaget är bristfälligt och förfarandet oförutsebaii, varför upphai1dlingen även strider mot principen om öppenhet. Genom otydligheten i beräkningsmetod för de uppställda kraven på avverkningsgrad har bolagets ai1bud för ormåde 4, 6, 7 och 8 förkastats pga. att det för ett, eller för något område två, av de i respektive 01m·åde ingående objekten har fått en för hög avverkningsgrad. K.ommunen ai1för att det av förfrågningsunderlaget framgår att det var den generella avverlmingsgraden som skulle användas. Undantag från de1ma metod har aiwänts för vissa små oqjekt. Detta har dock haft ringa påverkan för utvärderingen. Förvaltningsrätten konstaterar att det i förfrågningsunderlaget anges att en generell avverkningsgrad ska användas och att samtliga i städområdet in­ gående objekt ska berälmas på sanm1a sätt. Enligt konununens egen utsago har denna dock för vissa små o�jekt använt sig av en annai1 berälmingsme­ tod. Bolaget anför att dess anbud förkastats då man för dessa små objekt inte aiwänt den beräkningsmetod som anges i förfrågningsunderlaget. Det­ ta påstående har inte bemötts av kommunen på mmat sätt än att avstegen Sida 20 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 5292-10 2010-10-11 från den i förfrågningsunderlaget angivna metoden haft ringa påverkan på utvärderingen. Förvaltningsrätten finner att kommunen i sin upphandling brutit mot prin­ cipen av transparens då man använt sig av en beräkningsmetod som inte framgår av förfrågningsunderlaget. Det går vidare inte att utesluta att bola­ get lidit skada av kommunens brott mot LOU i den del av upphandlingen som avser städning av ko1mnunala lokaler. Då den aktuella bristen är att hänföra till förfrågningsunderlaget och inte utvärderingen kan bristen inte läkas genom att förvaltningsrätten förordnar om en rättelse av upphand­ lingen. Förvaltningsrätten finner således att upphandlingen ska göras om i den del som avser städning av kommunala lokaler. Utvärderingen Bolaget anför att de felaktiga ytorna samt bristerna i angivandet av beräk­ ningsmetod har lett till att bolagets anbud inte utvärderats på ett korrekt sätt. Förvaltningsrätten anser mot bakgrund av vad som framkommit rörande förfrågningsunderlaget att det inte föreligger några brister i utvärderingen avseende ytstorleken och beräkningsmetoden. Bolaget anför vidare att kmmnunen använt sig av en otillåten utvärderings­ grund när man utvärderat pris per timme och sedan förkastat bolagets an­ bud pga. att priset per timme varit för lågt avseende vissa objekt. I förfråg­ ningsunderlaget anges att det anbud med det lägst sammanlagda viktade priset ska antas. Det enda kriterium som uppställs för löpande städning är avverkningsgrad. Någon utvärderingsgrund avseende timpris har inte an­ getts i förfrågningsunderlaget och får således inte ligga till grund för utvär­ deringen. Bolagets anbud får därmed inte förkastas på denna grund. I UPPSALA Sida 21 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 5292-10 I UPPSALA 2010-10-11 Kmmmmen menar att den enligt 12 kap. 3 § LOU får förkasta ett anbud om den finner att priset är onormalt lågt. Kommunen har använt sig av detta lagrum vid förkastandet av bolagets anbud avseende områdena 1 och 2. Det handlar således inte om något utvärderingskriterium som lagts till i efterhand. Det har vidare angetts i förfrågningsunderlaget att anbudsgivar­ na ska redovisa den tid man kommer att lägga på respektive objekt. I 12 kap. 3 § LOU anges att en upphandlande myndighet får förkasta ett anbud som är onormalt lågt. I1man ett förkastande får ske måste myndighe­ ten ski-iftligen begära en förklaring av det låga priset. Av handlingarna i målet framgår att sådan skriftväxling skett. Förvaltningsrätten filmer mot bakgrund av ovanstående och vad som övrigt framk01m11it i målet att kommunen haft skäl för att förkasta bolagets anbud eftersom det varit onormalt lågt. Förvaltningsrätten finner vidare att kommunen inte brustit i utvärderingen då man gjort detta mot bakgnmd av en beräkning av bola­ gets timpris. Sammanfattning Förvaltningsrätten finner att konununen vid genomförandet av den aktuella upphandlingen brutit mot bestfumnelserna i LOU och de gemenskapsrätts­ liga principerna. Vidare finner förvaltningsrätten att bolaget genom detta lidit eller i vart fall riskerat att lida skada. Då de aktuella bristerna är att hänföra till förfrågningsunderlaget ska upphandlingen göras om. Förvalt­ ningsrätten begränsar dock sin dom till att omfatta den del av upphandling­ en som avser städning av konununala lokaler. AN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA) �·