16. �1A.J. 2013 10: 26 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I GÖTEBORG Avdelning 1 SÖKANDE DOM 2013�05-16 Meddelad i Göteborg Mål nr 1300-13 E Enhet 1:2 �- 2/11 Sida 1 (9) Gothia Trafiken, 556768-8006 c/o Sandama Transporter AB Marleholmsgatan 38 415 02 Göteborg Ombud: Advokaten Kaisa Aldercrentz och advokaten Joel Gustafsson MAQS Law Firm Advokatbyrå AB Box] 1918 404 39 Göteborg MOTPART Göteborgs Stad, Trafikkontoret Box.2403 403 16 Göteborg KONKURRENSVERKET 2013-05- 1 6 Avd Aktbll Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. Ombud: Advokaten Sara Eklöf Advokatfirman Lindahl KB Mäster Samuelsgatan 20 Dnr 101 39 Stockholm KSnr Ombud; Advokaten Helena Rosen-Andersson Advokatfinnan Lindahl KB Box 11911 404 39 Göteborg SAKEN Dok.Id 202312 Postadress Sox.53197 400 15 Götebo.rg Besöksadres5 Telefon Telefax Expeditionstid Sten Sturegatan 14 03 l - 732 70 00 031 - 711 78 59 E-post: forvaltnmgsrattenigoteborg@dorn.se måndag - fredag 08:00-16:00 I'-, Q 7 "4 16. 'v1AJ. 2013 10:26 FÖRVALTNINGSRÅTT�N I GÖTEBORG Avdelning 1 BAKGRUND i'.. ,Ij DOM Sida 2 1300nl3 E Göteborgs Stad, Trafikkontoret (Trafikkontoret) har genomfört en upp­ handling avseende Parkeringsövervakning, dnr 2453/12. Av tilldelningsbe­ slut meddelat den 25 januari 2013 framgår att G4S Security Service tillde­ lats kontraktet. YRKANDEN M.M. Gothia Trafiken (Gothia) har ansökt om överprövning och yrkar i första hand att upphandlingen ska rättas på. så sätt att Gothla ska ingå i utvärde­ ringen. I andra hand yrkas att upphandlingen ska göras om då den strider mot de grundläggande principema om transparens, likabehandling och proportionalitet. Till stöd för yrkandena anförs i huvudsak följande. Gothia har lämnat det lägsta priset och skulle således ha vunnit om bolaget fått vara med i utvärderingen. Gothia har dmmed lidit eller riskerat att lida skada. Trafikkontoret har felaktigt förkastat anbudet från Gothia trots att bolaget Uppfyller samtliga skall-krav. Gothia har otvivelaktigt tillräcklig kvalitet och har därmed felaktigt hamnat under 30. En kvalitetsdeklaration har lämnats in och samtliga frågor har besvarats kortfattat men utförligt. Gothia har dock omöjligen kunnat reda ut hur poängbedömningen gått till eftersom det inte :funnits några underlag. Att Ttafikkontoret först i över­ prövn�sprocessen redogjort för skälen för poängbedömningen öppnar för en efterhandskonstl'uktion och godtycklig bedömning. Förfrågningsun­ derlaget har inte varit tillräckligt tydligt och förutsebart och den använda SIQ�modellen är inte framtagen för utvärderingskriterier. Metoden besk­ rivs generellt och ger ingen vägledning för vad som genererar en viss po­ äng. Otydligheten förstärks av att Trafikkontoret inte kan lämna en redogö­ relse över poängsättningen. Dessutom är syftet med att stärka att val av leverantör har tillräcklig kapacitet1 alltfor komplicerat för aktuellt uppdrag. 16. ViA.J. 2013 10:26 I\\, I j F:i 1 El:nings'c.t:en i 383 il' 9," 44 s. /11 FÖRVALTNlNGSRÄTTEN DOM I GÖTEBORG Avdelning 1 Det bör rimligtvis finnas mindre inglipande alternativ för att undersöka leverantörers fonnåga. Förfrågningstmderlaget1 och därmed upphandling­ en, strider därför mot proportionalitetsprincipen, Modellen missgynnar mindre aktörer då större aktörer gör de bästa skdvbordsproduktema. Tra­ fikkonto:ret har lagt större vikt vid slo.iftlig redovisning än vid hur anbuds­ givarna i praktiken kan utföra uppdraget, vilket talar för att modellen starkt kan ifrågasättas. Det sätt som Trafikkontoret använt kravet på kvalitetsut­ värdering är inte förenligt med 11 kap. LOU. Dänttöver har Trafikkontoret, efter det att tilldelningsbeslut meddelats, även gjort gällande att Gothia inte har uppfyllt kravet på teknisk fönnåga då redovisning av gruppledare inte uppfyller skall-kravet. Även detta på­ stående är felaktigt. Under anbudstiden ställdes flertalet frågor angående kravet på redovisning av gruppansvariga, Av svaret på fråga 1 (i frågoroch svar nr 1) framgår tydligt att personal inte måste vara rekryterad redan vid anbudstillfället. I senare svar har Trafikkontoret gett mycket otydliga och motsägelsefulla svar i fråga 2 (i frågox och svar nr 3) då det anges att per­ sonal måste redovisas i anbudet. Trafikkontol.'et har således inte kunnat redogöra för vad som faktiskt uppställts som krav. Med hänsyn till denna otydlighet kan Trafikkontoret inte åberopa detta som skäl för att förkasta Gothias anbud. I vart fall ska kravet anses så pass otydligt att p1incipen om förutsebarhet och transparens har överträtts. Under sådana omstiindigheter ska upphandlingen göras om eftersom kravets otydlighet riskerat att på­ verka det konkun:ensuppsökande skedet. Göteborgs Stad, Trafikkontoret (Trafikkontoret) anser att ansökan ska avslås och anfor i huvudsak fuljande. Av förfrågningsunderlaget framgår att anbudet med lägsta pris kommer att antas. I upphandlingen har fyra leverantörer lämnat aribud och anbudet från Gothia har förkastats då bola­ get inte har bedömts uppnå det 11:igsta medelvärdet om 30 och dessutom saknar teknisk förmåga att utföra det upphandlade kontraktet. Förfråg- Sida3 1300-13 E 16.'vlA.J.2013 10:27 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I GÖTEBORG Avdelning 1 ningsundedaget är tillräckligt tydligt och förutsebart och kraven är proport� ionerliga i förhållande till kontraktsföremålet. Det fram.går tydligt att kvali­ tetsdeklarationen måste uppnå ett medelvärde om minst 30 fi>r att anbudet ska utvärderas och det finns en detaljerad beskrivning av frågorna och hur utvärde:ringen ska genomföras. Alla anbudsgivare har därmed haft möjlig­ hetattHunnakonkWTenskraftigaanbud. Utvärderingenharocksåsketti enlighet med beskrivningen och bedömningen är inte godtycklig, Gothias svar på frågorna A l -A8 är generellt ofullständiga och motsvarar nivå 1 5 för vart och ett av svaren. Det har bl.a. hänvisats till en uppstarts.mall som enligt Trafikkontoret är alltför begränsad och oklart beskriven, en projekt­ mall som är Trafikkontorets egen mall och således inte kan utvä,:deras samt m e t o d e r s o m är p å b ö rj a d e m e n b e gr ä n s a d e i s i n s y s t e m a t i k . T o n v i k t h a t lagts vid Gothias verksamhet inom etablering och 'Uppbyggnad men saknar beskrivning av hur Gothia kommer att utföra etablering och uppbyggnad för det upphandlade kontraktet. Därtill har redovisningen stora brister då detsaknastonviktpåhurGothiakommerattintegreraochsamverkamed andra metoder vid genomförandet. Även en bes.klivning av Gothias metod av utvärdering och förbättring av ang-reppssätt saknas. Svaren på frågorna Bl-B7 motsvarar nivåerna 15-45. Även här är redovisningen i vissa fall begränsad i sin systematik och brister i metodbe.skrivning då den inte be­ skriver hur Gothia avser att utföra de olika momenten. Även för dessa frå­ gor saknas en beskrivning av Gothias metod av utvärdering och förbätt­ ringsarbete. Sammantaget når svaren inte upp till ett medelvärde om 30. Utvärderingavkvalitetmedförettvisstmåttavsubjektivitetmenutvärde­ ringen följer förfrågningsunderlaget och har kvalitetssäkrats i syfte att ga­ rantera likabehandling och transparens. Förutom personal från Trafikkon� toret har även en oberoende konsult deltagit i utvätdedngen, Trafikkontoret har att värdera kvalitetsdeklarationen i enlighet med förfrågningsunderla-­ get och därmed saknas det i praktiken betydelse om Gothia faktiskt kan utf/:ira upp daget. Poängsättningen framgår av utvärderingsprotokollet och något ytterligare protokoll från utvärderingen över anbudsgivarnas kvali- Sida 4 1300-13 E .�-.- �')/'11 7 �- tetsdeklarationer finns inte. Trafikkontoret har inte heller någon skyldighet att upprätta fler dokument än de som har upprättats och Gothia har inte lidit eller riskerat att lida skada på grund av att bolaget inte fått ta del av något ytterligare utvärdetingsprotokoll. Inte heller har Trafikkontoret be­ hövt redovisa vilka kriterier som använts för att göra en poängsättning av kvaliteten enligt kvalitetsdeklarationen i vidare mån än vad som gj orts, Det har ålegat anbudsgivarna att beskriva kvaliteten i den offererade tjänsten i syfteatterhållasåhögapoängsommöjligtideklarationen.Hänvisningtill kundrelateradefaktorerochkontrollavreferenserärexempelpåfaktorer som skulle ha kunnat m.edfora en högre poäng än den som tilldelats Gothia. Därutöver saknar Gothla även teknisk förmåga då bolaget inte uppfyller klaven på organisation i bilaga B4. Under p, 1.3 framgår att minst tre gruppansvariga under de senaste sex åren ska ha minst två års erfarenhet av offentligrättslig parkeringsövervakning på arbetsledande nivå. Gruppan­ svarig ska även vara forordnad som ordningsvakt och ha godkänd grund­ kursenligtRikspolisstyrelsensföreskrifterochallmännarådRPFS2002:1, FAP 759-1. Gothia har i anbudet endast angett Peter Ferrari som gruppan­ svarig och bifogat ett grundkursintyg för civilrättslig utbildning. Därmed uppfyllerGothiaintehellerdessakvalificeringskraviupphandlingen.På de frågor som ställts under anbudstiden har Trafikkontorets svar inte haft någon annan innebötd vad gäller kraven på gruppansvariga och har inte varit otydliga eller motsägelsefulla. Vad som sagts är att anbudsgivarna inte måste ha personal rekryterad redan vid anbudslämnandet, men att det behövs en redovisning av tänkta personer vid anbudstillfället för att möj­ liggöra en bedömning av anbudet. 16.'vlA,J.2013 10:27 Farval:nings•at:en i 383 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM · I GÖTEBORG Avdelning 1 j;• 0 li'I.. I j"4 .-, 6'11 ./ Sida S 1300-13 E 'Io'.'V'1A,I.2�L1j"1U":2,I S. 7/11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I GÖTEBORG Avdelning 1 DOMSKÅL Tillämpliga bestämmelser Förvaltningsrätten har enligt 16 kap. 4 och 6 §§ första stycket LOU att pröva om den Upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i lagen. On1 så är fallet och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutasförstsedanrättelsegjorts, Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomfora upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlmgar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Högsta forvaltningsdomstolen har uttalat att de skiftande förhållanden som forekommer i det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under för­ utsättrung att de principer som bär upp lagen om offentlig upphandling och gernenskapsrätten (numera unionsrätten) inte träds för när (se RÅ 2002 ref. 50), Fö1+valtningsrlittens bedömning Trafikkontoret hat genomfört en upphandling avseende Parkeringsöver­ vakning varvid Gothias anbud har förkastats på grund av att kvalifice­ ringskraven) dels gällande kvalitetsdeklarationen dels gällande den tek" niska förmågan, inte har uppfyllts. Gothia har ansökt om överprövning eftersom bolaget anser sig blivit felaktigt uteslutna från utvMrderingen. Vi- Sida 6 1300-13 E 1(-1"1�i'1lIl1'.l J11'2� tF.,9734 "'IJ FÖRVALTNlNGSRÅTTEN DOM I GÖTEBORG Avdelning 1 dare menar Gothia att tillräcklig information inte lämnats om vaircir bola­ gets anbud har förkastats. LOUföreslcriverattinfonnationomutvärderingenpå.begäranskalämnas inom 15 dagar) menhur utförlig informationen ska vara framgår inte. Inte heller kan någon åtgärd med stöd av LOU -vidtas om inte den sökande leve­ rantören lidit eller 1iskerat att lida skada. Syftet med infom1ationsskyldig­ heten är att anbudsgivare som inte bfö,;t antagna ska kunna tillvarata. sin rätt att begära överprövning. I :forevarande fall har viss information läm­ nats under mejlkorrespondens mellan parterna innan ansökan om över­ prövning och därefter har Trafikkontoret under handläggningens gång i förvaltningsrätten på ett mer uttömmande sätt redogjort för varför Gothia har tilldeltas ett visst poäng och varför bolaget inte nått högre poängantal. Sammanfattningsvis anserförvaltningsrättenattinformationenharenvarit tillräckligt tydlig för att Gotbia ska kunna ta tillvara sin rätt. Således har Gothia inte lidit skada på grund av en eventuell infonnationsbdst. Att utvärdera hur de olika anbudsgivama i praktiken klarar att ut.fora det tänkta uppdraget är av förklarliga skäl svårt. Trafikkontoret har valt att låta anbudsgivarna genom ett skriftligt fö1farande (kvalitetsdeklaration) besk­ riva sin fönnåga och har därefter värderat svaren. För att kvalificeras till utvärderingen måste anbudsgivama nå upp till ett medelvärde om 30. Tra­ fikkontoret har således en skyldighet att värdera kvalitetsdeklarationen i enlighet med fö:rf:t:å.gningsunderlaget. Det spelar därför i praktiken ingen roll om Gothia faktiskt kan utföra uppdaget, så länge det i anbudet inte visats att de krav som ställts upp är uppfyllda. Frågorna, utvärderingsmet­ oden och poängsättningen är} enligt förvaltningsrättens mening, väl be­ sk.rivna i förfrågningsunderlaget under hela avsnitt 3. Där framgår syftet med kvalitetsdeklarationen, vilka frågor som ska besvaras, att svaren värd­ eras enligt SIQ-modellen, att modellen baseras på tretton grundläggande begrepp och en förklaring av dessa begrepp samt vad som krävs för att Sida 7 1300-13 E s. 8/11 .)' ,'It\....' y J i6.\1A.J.2013 10:28 FJrv3.];ningsrc.tten i GBG. Sida 8 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 1300-13 E I GÖTEBORG Av-delning 1 uppnå0,1S,301 45,60eller75poäng.Vidru:eangesattsvarenskabesk­ riva hur det som efterfrågats ska utföras och hur anbudsgivaren kommer att använda sin metod samt att rubriker och summariska uppräkningar inte besvarar frågan hur och dätför kommer att resultera i låg värdering. När det gäller värdering av parametrar som inte kan mätas med exakthet är viss subjektivitet oundviklig och förvaltningsrätten anser att den i målet aktuellautvätderingsmodellenärformuleradpåettsådantsättattdetta undviks i mesta möjliga mån. Även förfrågningsunderlaget är tillräckligt klart och tydligt utformat för att anbudsgivama på grundval av detta ska kunna avgöra vad Trafikkontoret tillmäter betydelse vid upphandlingen. Samtligaanbudsgivareharsåledeshaftmöjlighetattlämnako:okuxrens­ haftiga anbud. Av tillgänglig information i målet framgår i nte annat än att Trafikkontoret har värderat kvalitetsdokumentationema på ett likvärdigt sätt. Därmed anser fö:rvaltningsrätten art de grundläggande principerna om transparens och likabehandling inte har trätts för när. Inte heller kan ett krav på ett medelvärde om minst 30 av ma..�imala 75 anses som för högt ställt i kvalificeringsfäsen. Såle des har inte heller principen om proport­ ionalitet åsidosatts. Då Gothiainte nått upp till detmedelvärde om 30 som var nödvändigt för att kvalificeras till utvärdering har Trafikkontoret haft rätt att förkasta anbudet redan innan utvärdering. IbilagaB4''Kravpåorganisation11 angesdekravsomställtsuppförgrup­ pansvariga. Minst tre gruppansvariga ska under de senaste sex åren ha minst två års erfarenhet av offentligrättslig parkeringsövervakning på ar­ betsledan.de nivå. Gtuppansvariga ska även vara förordnade som ordnings­ vakter och ha genomgått godkänd grundkurs. Av förfrågningsunderlaget med hänvisning till anbudsformuläret framgår att det är ett skall-krav för anbudsgivama att i anbudet redovisa två grnppansvariga med CV, referen­ ser och intyg från grundkurs för parkeringsvakt. Förvaltningsrätten anser inte att det kan anses oproportionerligt att kräva redovisning vad gäller i6.'�A.J.2013 10:29 FÖRVA.LTNINGSRÄTTEN DOM I GÖTEBORG Avdelning 1 erfarenhet hos personal i arbetsledande funktioner. Kraven som ställs är inte otydliga. Trafikkontoret har även förtydligat i frågor och svar att per­ sonalen inte behöver vara anställd vid anbudstillflillet men att gruppansva­ riga ska anges for att anbudet ska kunna bedömas. Enligt förvaltningsrät­ tens mening är inte heller detta otydligt och :torfarandet att kräva in intyg om erfarenhet är också vanligt forekommande i upphandlingar. Gothia har endastlämnatinuppgifterpåengruppansvarigochdennepersonuppfyller intedeställdakraven,Trafikkontoretharsåledesävenpådennagrundhaft rätt att :förkasta anbudet eftersom samtliga skall-krav inte varit uppfyllda. Med beaktande av ovan anförda anser förvaltningsrätten att upphandlingen inte strider mot vare sig de grundläggande principerna eller öv1iga be­ stämmelser i LOU. Skäl for ingripande enligt LOU finns således inte, var­ för ansökan ska avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3 1 09/l B LOU) Karin Leidzen Rådman Föredragande i målet har varit Carina Nithander. Sida 9 1300-13 E N-. 07'.)4 S. 10/11 :\, I J 16. MAJ. 2013 10:29 Forvaltningsralte, G6G NR.9734 S. i1/11 •ISVERIGES DOMSfOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Densomvillöverlclagaföxvalt.ningsriittens 2. det beslut som överkla.ga.s med uppgift om förvaltningsrättens nanm, tnålnumtner samt dagen för beslutet, de skäl som. klllganden an.get till stöd föt: begäl:an om p.tövningstillstånd, den ändting av ffäval.tningsriittens beslut som klaganden vill få till stån� de bevis so1n klaganden vill åbetopa. och vadhan/hon vill styrka med vå.tje särskilt bevis. beslut ska. skriva till I