FÖRVALTNINGSRÄTTEN . I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2012-05-30 Meddelad i Stockholm Sida 1 (12) Cardinalis Miljövård AB, 556600-9667 Box 7005 174 07 Sundbyberg MOTPART Järfällahus AB, 556059-1835 Box 197 177 24 Järfälla Mål nr 7780-12 Enhet 15 r - �; - r- '---- '--- 0 �-==-=�=� :..::;..- . l''i': i· SAKEN· Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår Cardinalis Miljövård AB:s ansökan om över­ prövning. Dok.Id 242973 Postadress Besöksadress Telefon 08-561 680 00 E-post: Telefax 08-561 680 01 Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 -='="""'�=��=· D:-i�r--�=�·=,�==' .._...,tn_s.__s ....,,.....:..:t'!-'tb� ,;.;.;:::. « I 115 76 Stockholm Tegeluddsvägen 1 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Sida2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Allmänna avdelningen BAKGRUND Järfällahus AB (Järfällahus), som är ett allmännyttigt kommunalägt fastig­ hetsbolag, genomför upphandling avseende städentreprenad. Upphandling­ en avser "Städning av trapphus och.allmänna utrymmen, Jakobsberg, Jär­ fällahus AB" och är indelad i två områden: upphandlingsområde ett och upphandlingsområde två. Den aktuella upphandlingen genomförs som öp­ pet förfarande enligt LOU. ·I tilldelningsbeslut den2 april2012 beslutades att anta andra anbudsgivare än Cardinalis Miljövård AB (Cardinalis). YRKANDEN OCH GRUNDER M.M. Cardinalis yrkar i första hand att förvaltningsrätten ska besluta att upp­ handlingen ska rättas på så sätt att Cardinalis ska tilldelas kontrakt för upp­ handlingsområde ett. I andra hand yrkar Cardinalis att upphandlingen ska göras om. Till grund för yrkandena har Cardinalis angett att upphandlingen inte gått rätt till då det bl.a. är många frågetecken i tilldelningen, att upphandlingen var förutbestämd för vem som skulle få den och att Cardinalis hade det mest ekonomiska anbudet för upphandlingsområde ett. Järfällahus har bestritt bifall till Cardinalis yrkande och har som grund för bestridandet anfört att de av Cardinalis angivna skälen till ingripande enligt LOU saknar all relevans och grundas på feltolkning av underlag och/eller beslut. I STOCKHOLM Sida 3 ' FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Allmänna avdelningen PARTERNAS UTVECKLING AV TALAN Cardinalis har utvecklat sin talan genom att i huvudsak anföra följande. Referensdelen Upphandlaren meddelade Cardinalis cirka två veckor innan tilldelningsbe­ slutet meddelades att Cardinalis fick bra referenser men att det fanns de som hade bättre referenser. Upphandlarens subjektiva bedömning basera­ des på Cardinalis referents ton- och röstläge. Upphandlaren har inte kvali­ fikationer att avgöra om en referens är bra eller dålig på grund av tonläget. Upphandlaren har vidare inte visat på en skala hur Cardinalis och andra anbudsgivares referenser bedömts i en sammanställning i tilldelningsbeslu­ tet. De angivna nyckeltalen Järfällahus har uppgett att Cardinalis har för få städtimmar och inte använt givna nyckeltal. Cardinalis anbud slutade på ett totalbelopp av 1 950515 kr per år. Det vinnande anbudet har som belopp 1 952 018 kr. Cardinalis ifrågasätter hur det vinnande anbudet kan ha rätt städtimmar och bli god­ känt vid en jämförelse av totalpriset. I tilldelningsbeslutet anges att Car­ dinalis inte använt sig av de nyckeltal som fanns i förfrågningsunderlaget, vilket är felaktigt då Cardinalis anbud blev godkänt för område två och samma nyckeltal har använts av Cardinalis för område ett. Med hänsyn till att Cardinalis hade det lägsta anbudet har förfarandet skadat Cardinalis då bolaget gick miste om uppdraget. I STOCKHOLM Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Allmänna avdelningen Kvalitetsla·iteriet objektsbunden organisationsplan Järfällahus påstår i tilldelningsbeslutet att Cardinalis inte har bifogat en objektsbunden organisationsplan, vilket är felaktigt då det fanns en organi­ sationsplan med rätt antal personer som skulle arbeta med uppdraget såsom driftansvarig, arbetsledare, lokalvårdare samt reserver/ersättare. Kvalitetsla-iteriet objektsbunden kvalitetsplan Järfällahus har vidare angett i tilldelningsbeslutet att Cardinalis har bifogat en kortfattad och bristande objektsbunden kvalitetsplan, vilket är felaktigt då Cardinalis kvalitetsplan är på sex sidor och omfattar allt relevant. Risk­ analys och hälsoinsatser finns redovisat i "Organisation & Produktion" vilket ingår i kvalitetsplanen. Det bolag som tilldelats uppdraget för område ett fick samma totalpoäng som Cardinalis fast Cardinalis var det mest ekonomiska anbudet. Järfällahus har utvecklat grunderna för sitt bestridande genom att anföra i huvudsak följande. Referensdelen Enligt Upphandlingsföreskriftema punkt2.6 Leverantörens yrkeskunnande och Referensuppdrag ska anbudsgivare "i sitt anbud förteckna och beskriva tre slutförda eller pågående referensuppdrag avseende trappstädning åt bo­ stadsföretag där leverantörens yrkeskunnande, effektivitet, erfarenhet och tillförlitlighet värderas av referenter". Prövningen av lämnade referenser kan bara ge två utfall, godkänt eller icke godkänt. Cardinalis tolkning att referenser skulle vara ett utvärderingskriterium är en missuppfattning. Kravet är ett kvalificeringskrav, Cardinalis har läim1at begärda referenser I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen och därmed också infriat detta krav. Någon kontakt med referent har inte skett. Järfällahus ställer sig därför frågande till påståendet att företrädare för Järfällahus skulle ha tagit en direktkontakt med någon av referenterna, liksom till kravet att Järfällahus i sammanställningen i tilldelningsbeslutet i en skala skulle redovisa prövningen av de redovisade uppdragen. De angivna nyckeltalen Järfällahus har i Upphandlingsföreskriftema punkt 2.1 markerat att man kommer att bedöma rimligheten i lämnade anbud vad gäller förutsatt tids­ insats. Detta uttrycks enligt följande: "Vid granskning av rimlighet i anbudet kommer nedan angiven nyckeltalstabell att användas. Understigs städtiden med 10 % kommer anbudet att tilldelas betyget 1 poäng tillika underkänt och kommer då inte att tas upp till vidare prövning på aktuellt upphandlingsområde". [...] Cardinalis har i lämnat anbud redovisat en tidsredovisning som underskri­ der den lägsta acceptabla nivån av �essa städtider. Järfällahus bedömer därför att anbudet inte infriar den lägsta möjliga kvalitetsnivån, betyget har blivit ett och därmed har också anbudet uteslutits för vidare bedömning. I ansökan hävdar Cardinalis att man använt givna nyckeltal. Detta stämmer inte enligt den kalkylbild som Järfällahus upprättat med anledning av Car­ dinalis anbud. Järfällahus har med redovisade nyckeltal förutsatt en total städtid (exkl. tvättstugor och inredningsstädning) om totalt 166 tim­ mar/veckan. Med en accepterad avvikelse om 10 % ger detta en minsta möjliga tidsinsats om 149 timmar/veckan. Cardinalis redovisar i sitt anbud en tid om 152 tim/veckan, men detta baseras på en insats inkl. tvättstugor och inredningsstädning. Dessa insatser har beräknats ligga på 22-23 tim- Sida6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Allmänna avdelningen mar, varför den faktiska jämförbara tiden hamnar på högst 1 30 tim­ mar/veckan, dvs. en bra bit under dessa 149 timmar. Däremot har Cardinalis för uppdragsområde två använt städtider som följer angivna nyckeltal. Inför tilldelningen av kontrakt har Järfällahus förutsatt att det anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga ska antas, inte det anbud som innehåller det lägsta priset. Cardinalis utgångspunkt att man med det lägsta anbudet (syftande på det egna priset om 1 950 515 kr och det50 3 kr högre anbudet från vinnaren om 1 951 018 kr) borde få uppdraget är därför felaktigt. Kvalitetskriteriei Objektsbunden organisationsplan När det gäller tilldelningsbeslutet i delen upphandlingsområde ett, har Jär­ fällahus inte påstått att Cardinalis inte har bifogat det efterfrågade doku­ mentet. Dokumentet har bifogats anbudet, det har utvärderats, däremot ger den redovisade bemanningen m.m. inte den städtid som erfordras. Poängen har därför satts till ett. Kvalitetskriteriet Objektsbunden Kvalitetsplan Det bifogade dokumentet beskriver förvisso det efterfrågade, men alltför kortfattat, framförallt inom områdena riskanalys och hälsoinsats. Car­ dinalis har därför erhållit poängen tre. Järfällahus kan i efterhand konsta­ tera att det inte var nödvändigt att ge ett omdöme för detta kriterium för område ett, då Cardinalis delanbud ändå inte skulle kunna vara aktuellt för ett kontrakt med anledning av utfallet på det första kvalitetskriteriet. I STOCKHOLM Sida7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780 -12 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sammanfattande kommentar Ett ingripande från förvaltningsdomstol förutsätter enligt 16 kap. 6 § LOU ett skaderekvisit. Cardinalis har inte i ansökan visat att företaget varit för­ hindrat att lämna ett mer konkurrenskraftigt anbud, inte heller att Järfälla­ hus i utvärderingen hamnat i konflikt med någon av de gemenskapsrätts­ liga principerna. Med Järfällahus tydligt beskrivna kravbild på lägsta kvalitet, så är ett utfall där två anbudsgivare hamnar på samma totala kvalitetspoäng, men där en av budgivarnas poäng på en kvalitetsvariabel underskrider den lägsta ni­ vån, inte uteslutet. Ett anbud måste förutsättas klara samtliga kvalitetskrav, i denna upphandling miniminivåerna i de två uppsatta kraven. Detta obero­ ende av en eventuell hög poäng i det andra kravet. Något skaderekvisit för Cardinalis förekommer inte och därmed inte skäl för ett ingripandebeslut från förvaltningsrättens sida. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphand­ lingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om öm­ sesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap.5 § LOU, i dess lydelse före den 1 november201 1 , anges föl­ jande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläg­ gande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Sida8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780- 12 Allmänna avdelningen Förvaltningsrättens bedömning En upphandling enligt LOU ska kännetecknas av förutsebarhet och öppen­ het. För att anbudsgivama ska ges samma förutsättningar för aribudsgiv­ ning måste förfrågningsunderlaget vara tydligt och innehålla samtliga krav på det som upphandlas. Uppställda krav får inte frångås och utvärdetingen av inkomna anbud ska ske i enlighet med vad som anges i förfrågningsun­ derlaget. Prövningen i förvaltningsrätten, som grundas på vad sökanden har framfött i målet, utgör en kontroll av om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna och om det därför finns grund för åtgär­ der enligt 16 kap.5 § LOU. I mål om ingripande enligt LOU gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan och domstolens prövning är begränsad till de grunder som parten har åberopat Gfr RÅ2009 ref. 69 ). 1. Referensdelen Cardinalis har i huvudsak anfört att bedömningen av referenserna varit felaktig och att Järfällahus inte visat på en skala hur anbudsgivamas refe­ renser bedömts. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Det framgår av punkt2 och 2.6 i upphandlingsföreskriftema att nu aktuellt referenskrav hänför sig till kva­ lificeringsfasen och att det inte utgör ett utvärderingskriterium. Referens­ kravet kan således enbart ge utfallen godkänt eller icke godkänt. Cardinalis har av Järfällahus bedömts uppfylla aktuellt kvalificeringskrav och således erhållit betyget godkänt. Vad Cardinalis anfö1t om felaktig utvärdering av I STOCKHOLM Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 referenser saknar mot denna bakgrund relevans i målet och kan således inte föranleda ett ingripande enligt LOU. - 2. Utvärderingen 2.1 Inledning Vad gäller frågan huruvida Järfällahus utvärdering av Cardinalis anbud har skett i strid med LOU konstaterar förvaltningsrätten inledningsvis att enligt rättspraxis måste en upphandlande myndighet allmänt sett ges stor frihet att inom ramen för ett affärsmässigt övervägande värdera de anbud som kvali­ ficerat sig till anbudsutvärdering. Inte heller ankommer det på förvaltnings­ rätten att göra någon egen utvärdering av anbuden (Se bl.a. Kammanätten i Stockholms domar i mål m 3706-08 och mål m534-09). 2.2 Fråga huruvida utvärderingen av objektsbunden organisationsplan stri­ der mot LOD Cardinalis har anfört att bolaget felaktigt erhållit betyg ett avseende krite­ riet objektsbunden organisationsplan för upphandlingsområde ett. Car­ dinalis har härvid gjort gällande att bolaget angivit rätt nyckeltal i sitt an- . bud, att samma nyckeltal använts i-anbudet för upphandlingsområde ett som i anbudet för upphandlingsområde två och att anbudet blev godkänt i upphandlingsområde två. Vidare har Cardinalis anfö1t att bolaget borde fått en högre poäng vad avser aktuellt kriterie då bolaget bifogat en organisat­ ionsplan med rätt antal personer som skulle arbeta med uppdraget. Järfäl­ lahus har anfört att Cardinalis har använt felaktiga nyckeltal i sitt anbud för upphandlingsområde ett, dock inte i upphandlingsområde två, och att den redovisade bemanningen inte har den städtid som erfordras vilket fått till följd att poängen satts till ett för upphandlings01måde ett. I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Av punkt2.1 i upphandlings­ föreskrifterna framgår att vissa nyckeltal som avser städtiden ska användas och att om nyckeltalen understigs med 1 0 % kommer anbudet att tilldelas betyget ett poäng tillika underkänt. Cardinalis har inte i målet angett hur uppgifterna i dess anbud som hänför sig till nyckeltalen ska förstås med mer än påståendet om att rätt nyckeltal använts i anbudet och att det är samma nyckeltal som använts i anbudet för upphandlingsområde två. Car­ dinalis har mot denna bakgrund inte i målet visat att nyckeltalen använts korrekt och att Järfällahus utvärdering varit felaktig. Det har inte heller i övrigt framkommit att Järfällahus bedömning har gjorts i strid med för­ frågningsunderlaget eller de principer som styr LOU. Vid sådana förhål-· landen kan förvaltningsrätten inte finna annat än att Järfällahus har följt bestämmelserna i LOU vid utvärderingen i nu aktuell del. Vad Cardinalis i övrigt anfört om dess ifrågasättande av det vinnande anbudets städtimmar föranleder ingen annan bedömning. 2.3 Fråga huruvida utvärderingen av objektsbunden kvalitetsplan strider mot LOU Cardinalis har anfört att Järfällahus utvärdering av Cardinalis kvalitetsplan avseende upphandlingsområde ett är felaktig med hänsyn till att kvalitets­ planen är på sex sidor och omfattar allt relevant samt att riskanalys och hälsoinsatser finns redovisat i kvalitetsplanen. Järfällahus har angett att kvalitetsplanen bedömts som alltför kortfattad, framförallt inom områdena riskanalys och hälsoinsats. Utvärderingen av kriteriet var emellertid inte nödvändig då Cardinalis delanbud ändå inte skulle kunna vara aktuellt för ett kontrakt med anledning av utfallet på det första kvalitetskriteriet. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. Det framgår av punkt2.2 i upphandlingsföreskrifterna att kvalitetsplanen ska innehålla egenkontroll och riskanalys och vidare vad som ska framgå av dessa. Av upphandlings- I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780 -12 Allmänna avdelningen protokollet framgår att Järfällahus bedömt att Cardinalis beskriver det ef­ terfrågade mycket kortfattat och att framförallt riskanalyser och hälsoinsat­ ser brister och är otydliga. Det ankommer inte på förvaltningsrätten att göra en egen utvärdering av anbuden och Cardinalis har inte preciserat på vilket sätt Järfällahus utvärdering strider mot förfrågningsunderlaget eller LOU och de principer som styr LOU. Det har inte heller i övrigt fram­ kommit att Järfällahus bedömning har gjmis i strid med förfrågningsun­ derlaget eller de principer som styr LOU. Förvaltningsrätten anser vidare att oavsett om Cardinalis anbud i denne del rätteligen skulle föranlett ett högre betyg så har bolaget inte lidit någon skada av Järfällahus poängsättning av kriteriet med hänsyn till att Car­ dinalis ändå inte var aktuellt för ett kontrakt med anledning av utfallet på det första kvalitetskriteriet. 2.4 Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet Cardinalis har slutligen gjort gällande att den som tilldelats uppdraget för upphandlingsområde ett fick samma totalpoäng som Cardinalis fast Car­ dinalis var det mest ekonomiska anbudet. Förvaltningsrätten konstaterar härvid att det i upphandlingsföreskriftema framgår att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas, och inte det anbud som innehåller lägst pris. Förvaltningsrätten finner vidare inte skäl att ifrågasätta den utvärderingsmodell som Järfällahus använt sig av vid bedömningen av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Med hän­ syn till att Cardinalis inte tagits upp till vidare utvärdering för upphand­ lingsområde ett, och då Cardinalis inte anfö1i omständigheter som visar att denna bedömning strider mot LOU eller förfrågningsunderlaget, finner förvaltningsrätten att vad Cardinalis anföii i denna del saknas relevans i målet. I STOCKHOLM Sida 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 7780-12 Allmänna avdelningen 3. Sammanfattning Det är inte visat att Järfällahus på de grunder bolaget anfört brutit mot be­ stämmelserna i LOU på ett sätt som medfö1i skada för bolaget. Skäl för ingripande enligt LOU föreligger därför inte. (HU�� �RKLAGAR, se bilaga (DV 3109 /lA LOU) I STOCKHOLM �å/lllL'2)tt?thc:_ Susanne Bagge I/ Rådman · Föredragande har varit Julia Nyberg VERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR � PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockl10lm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till fö1-valtningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står fö1-valtningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det -riktigt att arunälan snarast görs till kammarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift 3. om fö1-valtningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 4. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 5. den ändring av förvaltn.ingsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 6. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varj e särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud.Adressen till fö1-valtn.ingsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnummer. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål anmäla ändringen till kammarrätten. I mål om öve1-prövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgj ort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig info1mation finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. B ehöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltn.ingsrätten. DV 3109/lA LOU