FÖRVALTNINGSRÄTTEN IFALUN
Enhet 2
Föredraganden
Karin Ström Nordlund
1
VERKET
AktbH
Dok.Id 126749
Postadress
Box45
S-791 21 Falun
Besöksadress
Kullen4
Telefon Telefax
Expeditionstid
måndag - fredag 08:00-12:00 13:00-16:00
Box47620
117 94 Stockholm
DOM 2015-01-30
Meddelad i Falun
Mål nr 4742-14
KONKURRENS
2015 -0 l-
Dnr
KSnr
 SÖKANDE
SodexoAB,556232-7873 Avd
Ombud: Advokaterna Carl Bokwall och Lina Håkansson Advokatfirman Cederquist KB
Box 1670
111 96 Stockholm
MOTPART
Landstinget Gävleborg, 232100-0198 80188 Gävle
SAKEN
Offentlig upphandling
FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten beslutar att upphandlingen ska göras om
  023-383 00 00 023-383 00 80 E-post: forvaltningsrattenifalun@dom.se
30-.

FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
BAKGRUND OCH YRKANDEN M.M.
Landstinget Gävleborg (landstinget) genomför genom förenklat förfarande en upphandling av "Kostproduktion och restaurangverksamhet" (LS
2014 /94 ) enligt lagen (2007 :1091 ) om offentlig upphandling, LOU. Till­ delningsbeslut meddelades den 16 september 2014 , varvid Fazer Food Ser­ vices AB tilldelades avtal.
Sodexo AB (Sodexo) ansöker om överprövning och yrkar att upphandling­ en ska göras om och anför i huvudsak följande. Utvärderingsmodellen in­ nehåller utvärderingskriterier som inte kan användas för att mäta mervär­ den och modellen kan således inte användas för att säkerställa att det eko­ nomiskt mest fördelaktiga anbudet antas. Därtill har det inte varit möjligt att utifrån förfrågningsunderlaget utläsa vad landstinget avsett tillmäta be­ tydelse vid utvärderingen. Utvärderingsmodellen är därmed i strid med likabehandlings- och transparensprincipen. Bristerna har medfört att Sodexo har lidit skada. Sodexos överprövning omfattar endast utvärde­ ringskriteriet anbudspresentation.
Landstinget bestrider bifall till ansökan och anför i korthet följande. Landstingets utvärderingsmodell är ägnad att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med beaktande av pris, anbudspresentation, refe­ renser och etablering, där syftet med anbudspresentation har varit att i en sammanvägd bedömning mäta två egenskaper hos anbudsgivarna, nämli­ gen hur väl de i egenskap av leverantör har möjlighet att leva upp till landstingets målsättningar samt hur väl insatta de är i uppdraget. Det har varit full möjligt att utifrån förfrågningsunderlaget utläsa vad landstinget avsett tillmäta betydelse vid utvärderingen.
SKÄLENFÖRFÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Utgångspunkterförförvaltningsrättens prövning
I mål om överprövning enligt LOD gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart och tydligt sätt
2
   
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 I FALUN
Enhet 2
anger vilka omständigheter som talan grundar sig på (RÅ 2009 ref. 69). Förvaltningsrätten har således att pröva om det på grundval av vad Sodexo anfört är visat att landstinget brutit mot någon av de grundläggande princi­ perna eller någon annan bestämmelse i LOU och att detta medfört att Sodexo lidit eller riskerat att lida skada (16 kap. 6 § LOU).
Föifrågningsunderlaget
I förfrågningsunderlaget anges bl.a. följande.
UF3.523 Anbudspresentation, mervärden
A.nbudsgiva.ren ska medverka på särskild anbuclspresentation anord­ nas av B. Syftet är att vidimera och säkerställa hur anbudsgivaren tänl.1: leva upp till de målsättningar för entreprenaden som framgår av kontral..1:et pmikt 0.1. A.nbudsgivaren ska säkerställa att de personer som medverkar i anbudspreseutationen är insatta i lämnat anbud samt i övrigt ha.r den erfarenhet och kompetens för att kunna disk7.1tera de kriterier son1 specificeras nedan.
Anbudsgivare som inte medverkar i anbudspresentation kommer att förkastas.
BetJ;g.rskala
Ett antal kriterier kommer att tas upp till diskussion och anbudsgiva­ ren bedöms utifrån sin redogörelse och, när så är tillämpligt, utifrån vad som angetts i anbudet. Anbudsgiva.ren kommer att ges poäng uti­ från en betygsättning från l till 4 för varje enskilt kriterie. Anbudsgi­ varen kan erhålla ma.,umalt 25 poäng.
Anses uppfylla kriteriet mycket dåligt Anses uppfylla kriteriet dåligt
Anses uppfylla kriteriet bra
Anses uppfylla kriteriet mycket bra
Betyg l Betyg2 Betyg 3 Betyg4
Följande kriterier, vilka framgår av kontraktet pmikt 0.1, konuner att tas upp:
l. Patientsäkerhet
E ska tillaga 11äri11gsriktiga i11div-ida11passade måltider so111 patientema äter 1tpp. E ska tillaga, tmnspo,tem och sen:em 111åltidema till patientema på ett liv-sme­ del.ri?J:gie11iskt säke,t sätt. 1.Wed livsmedelsi?):gieniskt avses att 111ate11 har rätt te1JJ­ perat111; inte innehåller hälsoi·ådliga äm11e11 och inte medverkar till s111ittsprid11ing. E ska vid va,je tid säkerställa att f)'Stem so111 ka11 påverka patie11tsäkerheten f1111gemr samt 11tföra de tester, provnti,gar och annat son, kräw enligt i11str11ktio11- er och .rpecifikatio11e1: Es personal i entreprenaden ska ha den kompetens som
krävsJö·r att säkerställa patientsäked,eten.
På vilket sätt ko111111er a11!J11dsgivare11 att säkerställa patie11fsäkerhete11?
3
  
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
2. Rapportering/ dokumentation
B ställer hoga krav på den rappodeli11g som det åligger E att leva 1,pp till. Det innebär kmv på att rappo,ter m111 lämnas i rätt tid 11ta11fal eller a11dra kvalitefs­ briste,: Roppo,ter och a1111a11 b"verläm11ad sktive11 dok11me11tatio11 ska vara spår­ ba,� korrekt och skriL·m på god siwska.
På vilket stift kommer a11b11dsgivare11 att säkerställa e11 effektiv rapporleli,,g och dok11me11tatio11sha11teli11g enligt ova11?
3. Im1ehåll och smak
Uvs111edel ska vara av god kvaliti och med räff 11äli11gsi1111ehåll. Bered11i11g och tillag11i1,g ska ske mi11sta m<!Jliga 11äringsfljr/11st. 1Wate11 ska se tilltala11de 11!, vara god och ha räff ko11siste11s. lvlatm ska levereras på rätt sätt, till rätt patient och i11om de tidsramar som gäller/lir e11treprmade11. Er personal i entreprenaden ska ha de11 kompetms som krävsfär att säkerställa innehåll och smak.
På vilket sätt kommer anbfldsgiL'(lt'l!n att säkerställa o van ställda krav?
4. i\,filjö
E11trepm1ade11 ska bedtivas med sto,tfok11spå aff 11ppjj,lla Bs mi!Jämål avsemde
ekologiska livsmedel. E ska aktivt arbetafär att 111ini111era mataifal/ ochflir att minska e11ergia11viind11ingm i all led E ska 01ga11isera sitt arbete och ml av 11t­ mst11il,g och qjälpmedel i s.;:fte att 111i11imera tra11spo1ter och mi!Jopåm-ka11.
På vilket sätt kommer a11b11dsgiva,'l!II arbetafljr att 1ppjj,lla ställda mi!Jäkrav?
5. Kundnöjdhet
E ska aktivt ve,-ka för att 11fb'va entrepre11ade11 så att e11 långsiktig o·ka11de k1111d11öjdhet 1tpp11ås. I.0111d11öjdheten ska 1111der alla olllstiindigheter li1tefljrsäm­ rasjämflilt med n11läget. Vidm'I! ska E arbeta proaktivtför att minska antalet
på111in11elser och tidenför åferrappo,teri,,g. Patientmat och mat i t'l!stamm,gema ska mm välsmaka11de, näringsriktig och serveradpå ett tilltala11de sätt. Det ska
fl1111as ett vmierat lftb11d av mat.
På vilket sätt kommer a11b11dsgh·a1'l!J1 arbeta fo"r att 1tpp11å en ständigt iika11de k1111d11öjdhet?
6. Entreprenadun•eckling
E ska vara en aktiv partner i ettfartliipa11defärä11d1i11gsarbeteför alt 11tveckla mtrepre- 11ade11_, genom attföreslå 191a läs111i1ga,; l?Jälp,mdel och mvetsmetode,: E ska även vam aktiv i att l(fi'eckla samarbetet och sanwerka11sfarmer med B och k1111d.
På vilket sätt kommer a11b11dsgiimw arbetafär att delta aktivt i 11tvukli1,ge11 av entre­ pre11ade11 enligt 011011?
4
 
FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
7. Regionutveckling
E ska i1101J1 rat1m1för mtrepre11ade11 aktiJJI med1m-k.a i 1rh-ecklingm a/J regione11. E ska förläggaprod11ktio11 lokalt i fJ:fte a# flli11i1J1era fra11sporter och 111ifjöpåverka11. E ska safltuerka med aktörer med god lokal kä1111edom orhföra11kri11g samt gäma e11gagera
1111derlet•era11förerför mtrepre11adms behoP a/J t1Jaie1ial, t'OJYJr och råmror. E ska tillha11- dahålla lärli11gsplatser solJI ett led i B:s säkerställande a/J lokalfra1J1tida ko1J1petms.
På Pilket sätt ko11111w· a,1b11dsgimre11 medn,-k.a i 11!1Jeckli11ge11 a/J rrgio11e11 mligt ova11?
8. Hälsofrämjande åtgärder
E ska bidra till hälsofräll!Ja11de åtgärderfoi• länets medborgare. E ska ha e# 11/blfd av liPsmedel, mat- och smårätter i resfalfra11gn1-k.satnheien som är hälsofiii1,r)a11de. Utb11det ska sägas/sen·eraspå ett tilltala11de sitff. Vidare ska E t-erkaför att flib11det i kiosk­ ver-k.samhetm har e11 hög andel hälsofiiimjm,deprodukter. I ö1J1igt ska Epå olika sätt vara ettfa"redönie ochpropageraför hälsofiiimjm,de åtgärder gmtemof 1mderle1Jem11törer, k1111der och a11dra e.x·tema i11fres1e11k1:
På liilket sätt kommer a11b11dsgjmre11 bidra till hälsofiii1,ya,1de åtgärder mligt ot·a11?
Frågan om utvärderingsmodellenför anbudspresentation har varit till­ räckligt transparent
Sodexo gör gällande att utvärderingskriteriet anbudspresentation innehåller sådana transparensbrister att det inte varit möjligt att förutse vad lands­
tinget avsett att tillmäta betydelse vid utvärderingen. Landstinget har angett åtta kriterier med underliggande målsättningar som tas upp under presen­ tationen och som utvärderas utifrån det sätt på vilket anbudsgivaren kom­ mer att säkerställa respektive målsättning. Information om vad landstinget avser tillmäta betydelse vid bedömningen och vad som krävs för att anses uppfylla respektive kriterium mycket bra/bra etc. saknas dock helt. Sex dagar efter att tilldelningsbeslutet meddelats erhöll Sodexo landstingets rapport avseende anbudspresentationerna. I rapporten framgår bl.a. en lång lista med de underkriterier som landstinget enligt uppgift beaktat i förhål­ lande till respektive målsättning. För varje målsättning anges minst fyra olika underkriterier. Om Sodexo känt till de underkriterier landstinget av­ sett att tillämpa hade anbudet kunnat anpassas efter dessa. Detta har dock inte varit möjligt eftersom landstinget inte kommunicerat underkriterierna till anbudsgivarna innan anbudsinlämningen eller inför anbudspresentat-
5
   
FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
ionen. Det har heller inte varit möjligt för anbudsgivarna att utifrån mål­ sättningarna förstå att dessa underkriterier skulle tillmätas särskild bety­ delse. Det åligger givetvis inte upphandlande myndighet att tillhandahålla facit inför en utvärdering men en upphandling ska heller inte vara ett lotteri eller en gissningstävling. Transparens- och likabehandlingsprincipen med­ för en grundläggande förutsättning att anbudsgivarna ges tillräcklig ledning inför utvärderingen för att kunna lämna sitt mest konkurrenskraftiga anbud.
Landstinget har haft frihet att i efterhand styra vilka aspekter som man valt att tillmäta betydelse. Det är inte tillåtet för upphandlande myndighet att tillämpa underkriterier till utvärderingskriterier utan att i förväg underrätta anbudsgivarna om dessa. Landstingets tillämpning av utvärderingsmodell­ en saknar stöd i förfrågningsunderlaget och står därför i strid med transpa­ rens- och likabehandlingsprincipen.
Landstinget för fram att utvärderingsmodellen varit ändamålsenlig och att det har varit fullt möjligt att utifrån förfrågningsunderlaget utläsa vad landstinget avsett tillmäta betydelse vid utvärderingen. I upphandlingens publika frågor och svar har landstinget förklarat att anbudsgivarnas svar, för att erhålla högsta poäng, måste vara tydligt, förankaras i målsättningar­ na och beskriva hur entreprenören kommer att agera ifråga om konkreta åtgärder. Anbudsgivarnas presentation har bedömts på en skala från ett till fyra av en speciell utvärderingsgrupp med spridda kompetenser. De öppna frågor som ställts inför och under anbudspresentationen har tydligt på för­ hand redovisats i förfrågningsunderlaget. Det har genomförts en efter­ handskontroll av poängsättning för att identifiera brister och avvikelser. Den rapport som landstinget tagit fram efter tilldelningsbeslutet, med an­ ledning av att några anbudsgivare undrade vilka moment som tillmätts be­ tydelse under anbudspresentationen, innehåller inte några underkriterier. I rapporten har i efterhand sammanställts ett antal exempel på vad som till­ mätts betydelse i poängsättningen. Några nya underkriterier har på så vis inte tillämpats. Att det var just dessa delar som någon eller några av an­ budsgivarna som skulle komma att ta upp under presentationerna inom
6
   
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
ramen för sina lösningsförslag var inte möjligt att på förhand sia om. Om anbudsgivama på förhand givits ett facit till vad som är ett bra svar på re­ spektive fråga hade det varit möjligt att fabricera anbudspresentationen och intervjun hade varit verkningslös. Upphandlingen innehåller flera bilagor som leverantörerna förväntas vara införstådda med. Att uppvisa sådan för­ ståelse (att vara insatt i uppdraget) har, vid sidan av förmåga att arbeta mot målsättningar, bedömts som hög kvalitet inom ramen för upphandlingen och har genererat höga poäng. Samtliga anbudsgivare har givits tillräcklig ledning inför utvärderingen och landstinget har på objektiv grund utifrån underlaget bedömt samtliga anbudsgivare på samma sätt.
Förvaltningsrätten gör följande bedömning.
Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat att ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande myndigheten tillmäter betydelse vid upp­ handlingen. Detta följer också av unionsrättens krav på likabehandling, förutsebarhet och transparens. De skiftande förhållanden som förekommer i det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärde­ ringsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsätt­ ning att de principer som bär upp LOU och unionsrätten inte träds för när (RÅ2002 ref.50).Ettförfrågningsunderlagfårdockintevarautformatså att den ger den upphandlande myndigheten en i princip fri prövningsrätt.
Förvaltningsrätten kan konstatera att vissa av de specificerade apsektema i landstingets rapport som upprättades efter anbudspresentationen inte kan anses inrymmas i de definierade målsättningarna i förfrågningsunderlaget. Som exempel kan nämnas erfarenheterfrån andra liknande uppdragsgi­ vare i landstingssfären under Patientsäkerhet samt arbetsrotation för samtliga medarbetare under Regionutveckling. Förvaltningsrätten finner därför att landstingets utvärderingsmodell har inneburit att aspekter, som inte tillräckligt tydligt framgår av förfrågningsunderlaget, har beaktats och poängsatts. Anbudsgivarna har därmed inte kunnat förutse vad som skulle
7
 
FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4742-14 IFALUN
Enhet 2
komma att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Den i förfrågningsun­ derlaget tillämpade utvärderingsmodellen strider därför mot principerna om förutsebarhet och transparens. Sodexo har till följd av detta i vart fall riskerat att lida skada. Skäl att förordna att upphandlingen ska göras om föreligger därmed. Vid denna bedömning finner förvaltningsrätten inte skäl att pröva de övriga invändningar som Sodexo framställt i sin ansökan om överprövning.
H U R M A N Ö V E R K L A G A R , s e b i l a g a ( D V3 1 0 9 /1 C L O U ) .
Karin Forslund Johansson rådman
8
     
  Ititt,
SVERIGES DOMSTOLAR
HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND
 Om Ni vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska Ni skriva till Kammarrätten i Sundsvall. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten .
Överklagandet ska ha kommit i n till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för överklagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades.
Om sista dagen för överklagandet infaller p å lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.
För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om
till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten.
2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet,
3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd,
4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd,
5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis.
Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.
I mål om överprövning enligtlagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna.
Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten.
1 . 2.
3.
4.
det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till,
det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har
det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller
det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
 Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför
viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas.
u
Skrivelsen med överklagande ska innehålla
1. I<:lagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer
www.domstol.se
  kommit till,