FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2011-06-07 Meddelad i Stockholm Mål nr 9111-11 EnhPt 1 � Sida 1 (10) ig "' Connecta AB, 556610-5705 Box 3216 103 64 Stockholm Ombud: Nils Wahlström ConnectaAB Box 3216 103 64 Stockholm MOTPART Socialstyrelsen 106 30 Stockholm Ombud: Carl-Göran Bergstrand Socialstyrelsen 106 30 Stockholm SAKEN Avd Dnr Doss Aktbil 2011 -06- 0 8 Överprövning enligt lagen (2007:1090) om offentlig upphandling-LOD DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller ansökan och förordnar att upphandlingen ska göras om. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 29 april 2011 upphör därmed att gälla. Dok.Id 134163 Postadress 115 76 Stockholm Besöksadress Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dorn.se Telefon Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 08-561 680 00 E-post: KONKURRENSVERKETI Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen BAKGRUND Socialstyrelsen har genomfört ett avrop avseende tjänster rörande verk­ samhets- och organisationsutveckling, dnr 10490-2011-1. Avropet avser specifikt resultat och avser tjänster inom Managementkonsulter, ramav­ talsområde A, tjänsteområde2/Organisationsutveckling. Socialstyrelsen har fattat ett tilldelningsbeslut som distribuerats till samtliga ansökande leve­ rantörer den 20 april 2011. Connecta AB:s (Connecta) anbud har inte anta­ gits av Socialstyrelsen. Förvaltningsrättens har den 29 april 2011 interimistiskt förordnat att upp­ handlingen inte får avslutas innan något annat beslutats. YRKANDEN M.M. Connecta ansöker om överprövning enligt LOU och yrkar i första hand att upphandlingen får avslutas först efter att den rättats på så sätt att en ny ut­ värdering görs med beaktande av Connectas tidigare erfarenheter. I andra hand yrkar Connecta att upphandlingen ska göras om. Som grund för yr­ kandena anförs att Socialstyrelsen brutit mot de gemenskapsrättsliga reg­ lerna om likabehandling och transparens, vilket fått till följd att Connecta inte tilldelats kontraktet och därmed lidit skada. Till stöd för sin talan anför Connecta bl.a. följande. Socialstyrelsen har i avropet specificerat följande avseende utvärde­ ring/bedömning av anbuden. Anbuden kommer att granskas och tilldelas poäng enligt nedan. Varje kriterium granskas och värderas var för sig. Där­ efter läggs poängen för varje kriterium samman med anbudets slutpoäng. Kriterierna är Pris, Genomförande av uppdraget (Genomförande) och Ti­ digare erfarenhet av liknande uppdrag (Erfarenhet). Connecta har tillde­ lats högsta poäng enligt kriterierna Pris och Genomförande av uppdraget. I STOCKHOLM Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen Vad gäller kriteriet Erfarenhet har Connecta felaktigt tilldelats näst högsta poäng: l O poäng, vilket fått till följd att ett det vinnande bolaget fått högre totalpoäng än Connecta och Connecta därmed förlorat kontraktet. Connec­ ta menar att tilldelningen av näst högsta poäng inte är förenligt med de anvisningar för poängbedömning som ingår i avropsförfrågan. Av avrops­ förfrågan framgår att poängbedömningen för kriteriet Tidigare erfarenhet av liknande uppdrag innehåller de två alternativen: - Tidigare erfarenhet av relevanta och genomförda uppdrag inom svensk statsförvaltning de senaste fem åren ger 20 poäng - Tidigare erfarenheter av uppdrag med liknande frågeställningar från svensk statsförvaltning som är äldre än fem år och/eller uppdrag som inte handlar om svensk statsförvaltning men jämförbara orga­ nisationer och frågeställningar ger l O poäng Connectas tidigare erfarenheter beskrivna i avropssvaret uppfyller väl de angivna rekvisiten för 20 poäng. Socialstyrelsen har trots detta inte tilldelat Connecta 20 poäng och har i detta avseende inte agerat enligt likabehand­ lingsprincipen. Det går inte att utläsa från avropet att det skulle krävas er­ farenheter från någon specifik del eller funktion inom statsförvaltningen. Samtliga uppdrag som Connecta bifogat sitt avropssvar visar på omfattan­ de och relevant erfarenhet av liknande frågeställningar inom statsförvalt­ ningen. Socialstyrelsen har utvärderat Connectas avropssvar på ett annat sätt än. vad som angivits i avropsförfrågan. Socialstyrelsen har tilldelat en viss typ av managementkonsulttjänster i en viss typ av statlig verksamhet högre poäng än Connectas erfarenheter. Socialstyrelsen har anfört att Con­ nectas referensuppdrag behandlar frågor som inte specifikt liknar Social­ styrelsens frågeställningar och inte har lika hög relevans för uppdragets specifika frågeställningar för tillsynsverksamhet. I utvärderingskriteriet angående relevanta erfarenheter finns inget som tyder på att referenserna måste gälla tillsynsverksamhet. Då Socialstyrelsen har underlåtit att tydlig­ göra detta krav har Connecta inte förstått att sådana erfarenheter, vilket Connecta har, skulle premieras särskilt. Connecta hade även utformat sitt I STOCKHOLM Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen avropssvar annorlunda, om de känt till detta, genom att i högre grad trycka på tidigare erfarenheter från organisationer som utövar tillsyn. Förutom att Socialstyrelsens relevansbedömning är kopplad till bara en viss del av det avropade uppdraget finns flera formuleringar i Socialstyrelsen yttrande som visar att de i sin relevansbedömning tar stöd i allmänna överväganden som saknar stöd i innehållet i avropsförfrågan. Socialstyrelsen måste följa sin egen utvärderingsmodell och det som framkommer om poängbedöm­ ningen i avropsförfrågan. En läsning av denna visar tydligt att Connecta har rätt till 20 poäng och att alternativet 10 poäng inte kan komma i fråga eftersom Connectas referensuppdrag är yngre än fem år och avser statsför­ valtningen. Genom att i efterhand knyta relevanstolkningen till en del av det avropade underlaget har Socialstyrelsen brutit mot principerna om transparens och likabehandling. Utifrån avropsförfrågan framgår inte på något sätt att en relevansbedömning av referensuppdragen ska göras mel­ lan anbudsgivama vilket medför transparensbrist. Det framgår inte heller att antalet referenser skulle ha någon betydelse vid utvärderingen. Social­ styrelsen har även anfört att man gjort en samlad bedömning av kriterierna: Pris, Genomförande och Erfarenhet. Det framgår inte av avropsförfrågan att en sådan samlad bedömning ska göras. Socialstyrelsen har genom att inte utvärdera Connectas anbud enligt de i avropsordningen uppställda kriterierna orsakat skada för Connecta. Vid en korrekt utvärdering skulle Connecta ha tilldelats högre poäng än det nu vinnande bolaget. Connecta kvalificerar sig för 20 poäng i enlighet med de formuleringar som framgår av avropsförfrågan. Socialstyrelsen har genom att bryta mot grundprinciperna om likabehandling och transparens orsakat Connecta skada genom att Connecta felaktigt inte har tilldelats det aktuella kontraktet. Socialstyrelsen bestrider bifall till ansökan och yrkandena om att upp­ handlingen får avslutas först efter rättelse eller efter att utvärderingen I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen gjorts om. Socialstyrelsen bestrider att de brutit mot de grundläggande principerna om likabehandling och transparens och att Connecta därmed skulle ha lidit skada. Till stöd för sin talan anför Socialstyrelsen bl.a. föl­ jande. Utgångspunkten för uppdraget är att få en utvärdering av den organisa­ tionslösning som har valts för tillsynsorganisationen belyst mot bakgrund av dess ändamålsenlighet i linje med verksamhetens krav på effektivitet och uppnående av regeringens intentioner med reformen genom samman­ slagningen av hälso- och sjukvårdstillsynen. Detta är alltså hela uppdragets utgångspunkt och inte en avgränsning av uppdraget, så som Connecta an­ för. Socialstyrelsen har gjort en bedömning av bolagens erfarenheter (tidi­ gare erfarenhet av relevanta och genomförda uppdrag inom svensk stats­ förvaltning de senaste fem åren) utifrån relevans mot det uppdrag Social­ styrelsen vill ha utfört. Bedömningen av relevans är således ställt mot de frågeställningar som Socialstyrelsens utvärderingsuppdrag innebär. Social­ styrelsen invänder emot att de skulle ha gjort efterhandskonstruktioner el­ ler räknat antal uppdrag. Socialstyrelsen anser att Cap Gemini Consulting (Cap Gemini) har uppvi­ sat det bästa anbudet utifrån de krav som ställts i avropet. Cap Gemini har uppvisat en lång erfarenhet av utvärdering av tillsynsverksamhet. De pro­ blemställningar som Cap Gemini refererar till är mycket relevanta för So­ cialstyrelsens uppdrag. Cap Gemini har åtta referensuppdrag som har rele­ vans för tillsynsverksamheten och att åstadkomma en effektiv organisation för sådan statlig verksamhet. Socialstyrelsen har gjort en samlad bedöm­ ning av förslag till Pris, Genomförande och Erfarenhet där Cap Gemini har bedömts ha det bästa anbudet. Connectas referensuppdrag handlar inte spe­ cifikt om tillsynsverksamheter utan är exempel på organisationsanalyser vid statliga myndigheter och saknar koppling till utvärderingens specifika frågeställningar om tillsynsverksamhet. De har därför bedömts ha lägre I STOCKHOLM FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 6 9111-11 relevans för uppdraget än Cap Geminis referensuppdrag. Därför har Con­ necta tilldelats 10 poäng. Socialstyrelsen anser att avropssvaren jämförts och utvärderats på ett så­ dant sätt som tillgodoser de grnndläggande principerna om likabehandling, transparens och förntsebarhet enligt 1 kap. 9 § LOU. UTREDNING I MÅLET Socialstyrelsen har i avrop på ramavtalet uppgett bl.a. följande under rn­ briken Underlag för utvärdering /bedömning. Anbuden kommer att granskas och tilldelas poäng enligt nedan. Varje kriterium granskas och värderas var för sig. Därefter läggs poängen för varje kriterium samman med anbudets slutpoäng. Kriterierna är Pris, Genomförande av uppdraget och Tidigare erfarenhet av liknande uppdrag, vilket är av intresse i förevarande mål. Bedömning Tidigare erfarenhet av liknande uppdrag 20 Konsulten bör ha tidi- gare erfarenheter av liknande uppdrag samt god kunskap om stats- förvaltningen (myn- digheters verksamhet och organisation, be- slutsvägar etc). Tidigare erfarenhet av liknande uppdrag - Erfarenhet av relevanta och genomförda uppdrag inom statsförvalt- mng (0-20) Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen Poängbedömning - Tidigare erfarenhet av relevanta och genomförda uppdrag inom svensk statsförvaltning de senaste fem åren ger 20 poäng - Tidigare erfarenheter av uppdrag med liknande frågeställningar från svensk statsförvaltning som är äldre än fem år och/eller uppdrag som inte handlar om svensk statsförvaltning men jämförbara orga­ nisationer och :frågeställningar ger 10 poäng DOMSKÄL Gällande bestämmelser Enligt 1 kap. 9 § LOU skall upphandlande myndigheter behandla leveran­ törer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 5 § stadgas följande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande p1incipema i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Förvaltningsrättens bedömning Upphandlingen i målet avser avrop på ramavtal avseende tjänster inom verksamhets- och organisationsutveckling. Connecta har i första hand yrkat att upphandlingen ska få avslutas först sedan den rättats på så sätt att en ny utvärdering görs med beaktande av bolagetserfarenheter. ConnectaharanförtattSocialstyrelsenharutvärde­ rat avropssvaren på ett annat sätt än som anges i avropsförfrågan, vilket Socialstyrelsen bestrider. Frågan om vilka krav som kan ställas på ett för:frågningsunderlag har varit föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning i rättsfallet RÅ 2002 I STOCKHOLM Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9111-11 Allmänna avdelningen ref. 50. Av rättsfallet framgår bl.a. följande. I det uppställda kravet på af­ färsmässighet får anses ligga att ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande myndigheten tillmäter betydelse vid upphandlingen och att en utvärderingsmodell ska vara så utformad att den är ägnad att leda till ett rättvisande resultat, dvs. att det anbud som är mest ekonomiskt fördel­ aktigt antas. De skiftande förhållanden som råder inom det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten inte träds förnär. Detta följer även av gemenskapsrättens krav på likabehandling, fömtsebarhet och transparens. EU-domstolen har i flera avgöranden (C-87/94, Kommissionen mot Belgi­ en, punkt 88, C-190/00, SIAC Construction, punkt 41-44 och C-532/06, Lianakis, punkt 34-38) understrukit att potentiella anbudsgivare ska under­ rättas om samtliga tilldelningskriterier som den upphandlande enheten kommer att beakta för att välja ut det ekonomiskt mest fördelaktiga anbu­ det och, om möjligt, kriteriernas vikt i förhållande till varandra. Detta mot bakgrund av principerna om likabehandling och transparens. Connecta har kortfattat anfört att det uppfyller kriteriet Erfarenhet och ska tilldelas högsta poäng. Vidare anför bolaget att det från avropsförfrågan inte går att utläsa att det skulle krävas erfarenheter från någon specifik del eller funktion inom statsförvaltningen (tillsynsverksamhet). Av avropsför­ frågan framgår inte heller att en relevansbedömning av referensuppdragen ska göras mellan anbudsgivama. Vidare framgår inte att en samlad bedöm­ ning av kriterierna: Pris, Genomförande och Erfarenhet ska göras. Socialstyrelsen har kortfattat anfört att de har gjort en bedömning av bola­ gens erfarenheter utifrån relevans mot det uppdrag Socialstyrelsen vill ha I STOCKHOLM FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 9 9111-11 utfört. Bedömningen av relevans är således ställt mot de frågeställningar som Socialstyrelsens utvärderingsuppdrag innebär. Connectas referens­ uppdrag handlar enligt Socialstyrelsen inte specifikt om tillsynsverksamhe­ ter utan är exempel på organisationsanalyser vid statliga myndigheter och saknar koppling till utvärderingens specifika frågeställningar om tillsyns­ verksamhet. Connectas referensuppdrag har därför bedömts mindre rele­ vanta för uppdraget än vinnande bolag och således tilldelats enbart 10 po­ äng. Socialstyrelsen har gjort en samlad bedömning av förslag till Pris, Genomförande och Erfarenhet där Connecta inte bedömts ha det bästa an­ budet. De kriterier som Socialstyrelsen har använt sig av vid sin utvärdering avse­ ende Erfarenhet har enligt förvaltningsrätten inte varit möjliga att fullt ut läsa ut av avropsförfrågan vilket innebär att anbudsgivama saknar möjlig­ het att förntse vad som skulle komma att tillmätas betydelse vid prövning­ en av anbuden. I avropsförfrågan har Socialstyrelsen angett att vid poäng­ bedömningen ska "Tidigare erfarenhet av relevanta och genomförda upp­ drag inom svensk statsförvaltning de senaste 5 åren" ge 20 poäng. Det framgår inte av underlaget för poängbedömningen att erfarenhet av upp­ drag kopplade till tillsynsverksamhet skulle väga tyngre än andra uppdrag. Dessutom saknas det, som Connecta påtalat, stöd i underlaget för att ge 10 poäng i situationer då en anbudsgivare har tidigare erfarenhet inom fem år som avser liknande frågeställningar inom svensk statsförvaltning. Vidare anges i avropsförfrågan att varje kriterium granskas och värderas var för sig och att poängen/kriterium därefter läggs samman. Det framgår, enligt förvaltningsrättens mening, således inte att en samlad bedömning av krite­ rierna Pris, Genomförande och Erfarenhet ska göras. Sammantaget finner förvaltningsrätten att avropsförfrågans utformning i denna del strider mot den grundläggande principen om transparens och genom den tolkning som Socialstyrelsen gjort vid sin utvärdering har förfa- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 10 9111-11 randet brustit i likabehandling. Connecta har med anledning av detta riske­ rat att lida skada vilket gör att det finns grund för ett ingripande enligt LOU. Med hänsyn till att bristerna är kopplade till avropsförfrågan finner förvaltningsrätten att upphandlingen ska göras om. Ansökan ska således bifallas. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV3109/1a LOU) ute:3� SusanneBagge II Rådman Föredragande Erika Mejhert Seltborg. SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill ö-ve.:tkhi.ga fö:rvaltnings:cii.ttens beslut ska skriva till I<.amn:iartjitten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lå:nJ?as till förvalt:njngs.rätten. ÖVe:tkhga.n.det ska ha kommit in till förvaltrrings:tiitten inom tre vec.ko:t fcln den dag då khganden fick del, a-v beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas e:tne11ertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen fö:t ö-ve:tkhga.n.det :infaller på lö:tchp;, söndag eller helgdag, :tnidso:tn:trul.:tafton., juhfton e1ler nyåtsafton :cii.c-.ker det att skrivelsen ko:tn:tnet in nästa -va:tdag. Fö:t att ett ö-vetkhi..gande ska kunna tas upp i k.a.tn:t:ruttriitten fo:td:tas att p:tövni:o.gstillstlnd meddelas. Katnmatrii.tten 1i:tnnar p:tö-vn:ingstiTurtånd o:tn. det är av vikt för ledning a-v :cii.ttstilliim.prringen att ö-ve:cltlagandet p:tövas, anledning föreko:to::tnet till ä:nd:ti:o.g i det slut vartill förvaltn:ingsrii.tten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva öve:tklaga:o.det. O:tn. prö-vn:ingstillstånd inte meddelas står förvaltn:ingsriittens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt fr.atogåt a-v ö-verklagandet till ka:trrtnarciitten varför man anser att p:tövn:ingstillstånd bör meddelas. Skri-velse:t1. med öve:cldagande ska i:n:.nehålla 2. 3. 4. 5. 6. det beslut som 6-ve:tkhgas med uppgift om förvaltn.iogsrii.ttens natnn., målnumtnet samt dagen för beslutet, de skäl. som khga:nden anger till stöd fö:t begäran om p:tö-vningstillstånd, den ändcing a-v förvåltn.iogsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. 1. den klagandes namn, pe:tsonnurnmer, yrke, po�tad:tess och telefono:u:rnme:t. Dessutom ska adress och telefo:o:nu:t:Dmer till atbetsphtsen och · eventuellanrutnphtsdärklagandenkan nås fö:t ,delgivning .lämnas O:tn. dessa uppgifter inte tiiliga:te uppgetts i :mruet. O:tn. någon person- eller acl:tessuppgift ändras är det viktigt att anmälan sna:tast görs till katnmaträtten., Skrivelsen ska vara undertecknad a-v klaganden ellet hans om.bud Ad:tessen till förvaltn.iogsrii.tten fratogåt a-v beslutet. Om kla.g-anden anlitar ombud ska de:nne sända in fullmakt i original samt uppge sitt na.tnn, adress och telefonnumme:t. ' Otn. någon pe:tson- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål an:mähi ändringen i:111 katnni.arciitten. I mål om övetp:tö-vn:ing enligt la.gen (2007: 1091) om. offentlig upphandling eller la.gen (2007:1092) om upphandling inom områdena. vatten, en� transporter och posttjänster fåt a-vtal slutas innan tiden fö:t överlrui.gande av :rättens dom eller beslut ha:t löpt ut I de fl.esta fall får a-vtal slutas när tio dagar ha:t gått från det att :tiitten avgjort målet elle:t upphä-vt ett interi:tnistiskt beslut. I vissa fall fat avtal slutas omedelbart. Ett öve:tkhgande av rittens avgö.tande får inte prö-vas sedan a-vtal rutt slutits. Fullständig info.tt:nation fioris i 16 kapitlet i de ova:ri ang±v-rui. hgarna.. Behöver Ni fel r upplysni:ngat om hur man överlrui.gat kan Ni vända Et till förvaltnings:tätten. DV 3l09/1ALOU '