FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM 2017-03-24 Mål nr 23011-16 1 Avdelning 31 SÖKANDE Meddelad i Stockholm Stanley Security Sverige AB, 556076-0737 Ombud: Advokat Kristian Pedersen och jur. kand. Emily Tomas da Costa Advokatfirman Kahn Pedersen Box 16119 103 23 Stockholm MOTPART Karolinska Institutet 171 77 Stockholm SAKEN Offentlig upphandling Dok.Id 794795 Postadress 115 76 Stockholm Besöksadress Tegeluddsvägen 1 Telefon Telefax 08-561 680 00 08-561 680 01 E-post: forvaltningsrattenistockholm@dom.se www.domstol.se/forvaltningsratt Expeditionstid måndag-fredag 08:00-16:30 FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår Karolinska Institutets yrkande om att Stanley Security Sverige AB:s ansökan ska avvisas. Förvaltningsrätten avslår Stanley Security Sverige AB:s ansökan. Förvaltningsrättens interimistiska beslut av den 27 och 28 oktober 2016 upphör därmed att gälla. L I ,I - i v l.o' 1.,.,;• Avd Dnr KSnr ,..�,-) 24 Aktbil C 1 KONKURRENSVERKET l't� "'� 0,, 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM BAKGRUND Karolinska Institutet (Kl) genomför ett avrop från Statens inköpscentrals ramavtal "Säkerhetsteknik, säkerhetssystem -Region Öst" (avtalsnummer 96-65-2014:001). Avropet genomförs som en förnyad konkurrensutsättning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. Avropet, som har dnr 15108/UI 2-4438/2015, omfattar säkerhetssystem för installation i KI:s lokaler på fastigheterna ANA 8 och NEO. YRKANDEN M.M. Stanley Security AB (Bolaget) Bolaget ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att den ska göras om. Till stöd för sin talan anför Bolaget bl.a. följande. Bolagets ansökan ska inte avvisas Bolaget har haft ett intresse av att lämna avropssvar i upphandlingen, eftersom Bolaget yrkar att upphandlingen ska göras om med förändrade villkor för att kunna delta i densamma. Emellertid har Bolaget varit förhindrat att lämna avropssvar till följd av just de överträdelser som nu är föremål för överprövning. Att den bristfälliga utformningen av förfrågningsunderlaget var anledningen till att Bolaget avstod från att lämna avropssvar framgår tydligt av det e-postmeddelande som Bolaget skickade till Kl den 25 oktober 2016. Det saknas skäl för att avvisa Bolagets ansökan. 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 Kravet på integration strider mot ramavtalet, 5 kap. 2 och 7 §§ LOU samt transparensprincipen i 1 kap. 9 § LOU I nu aktuellt mål har Kl i förfrågningsunderlagen för fastigheterna NEO respektive ANA 8 uppställt ett krav som innebär att endast system som är möjliga att integrera med det befintliga systemet Bravida lntegra kan uppfylla det obligatoriska kravet (se punkt 64 och punkt 64.CB/1 i respektive förfrågningsunderlags tekniska specifikationer). Detta är dock varken ett krav som återfinns i kravspecifikationen i avsnitt 5 i förfrågningsunderlaget för ramavtalsupphandlingen eller ett sådant "övrigt ska-krav" som får ställas vid avrop av säkerhetssystem. Kravet innebär att kontraktsföremålet i grunden förändras och att andra anbudsgivare sannolikt hade lämnat anbud, och med helt andra villkor, för det fall kravet hade angetts i upphandlingen av ramavtalet. Kravet, som innebär en väsentlig ändring i förhållande till ramavtalet och inte endast en precisering eller en tillåten komplettering, är därför otillåtet. Genom att uppställa kravet har Kl brutit mot såväl ramavtalet som 5 kap. 2 och 7 §§ LOU. Kl har även åsidosatt den grundläggande principen om transparens i 1 kap. 9 § LOU. Kravet på integration strider mot principen om likabehandling i 1 kap. 9 § LOUoch artikel 32.2 i direktiv 2004/l8/EG1 Det finns inga system på marknaden som kan integreras med Bravida lntegra, eftersom systemet inte är öppet för andra leverantörers säkerhetssystem. Detta stöds av handlingar från Uppsala universitet och Linköpings universitet. Bravida lntegra är således ett slutet system som varken kan övertas, driftas eller underhållas av flera leverantörer. Eftersom separata system från olika tillverkare inte kan integreras med Bravida lntegra är det inte att betrakta som ett överordnat system så som Kl påstår utan ett proprietärt integrerat säkerhetssystem. Systemet marknadsförs 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004. I STOCKHOLM 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 uteslutande av Bravida. Systemet finns varken tillgängligt via grossister eller utvalda återförsäljare/partners där prislistor på ingående produkter är allmänt tillgängliga på marknaden. Bolaget har vid flera tillfällen försökt få till stånd ett inköpsavtal avseende Bravidas produkter för att kunna vidaredistribuera dessa till slutkund. Detta har emellertid inte varit möjligt, bland annat eftersom Bravida vill behålla kontrollen över produkterna och dessutom endast säljer dessa till s.k. riktpris. Eftersom de aktuella riktpriserna vida överstiger bruttopriserna, kan Bolaget eller andra leverantörer omöjligt konkurrera med de priser som Bravida erbjuder för samma produkt. I praktiken har det således endast varit Bravida som har kunnat vinna upphandlingen. Med hänsyn till syftet med upphandlingen, att förvärva ett säkerhetssystem för Kl:s lokaler inbegripande passagekontrollsystem, låssystem och porttelefonsystem, hade även Bolaget och andra leverantörer kunnat erbjuda för ändamålet likvärdiga lösningar, om inte Kl hade ställt kravet på integration med Bravida lntegra. Förfrågningsunderlaget har därmed utformats på ett sådant sätt att det i praktiken är riktat mot Bravida, vilket innebär att det otillbörligen gynnar Bravida på andra ramavtalsleverantörers bekostnad. Att det förhåller sig på detta sätt måste Kl ha varit medvetet om vid utformningen av förfrågningsunderlaget, eller i vart fall blivit medvetet om genom Bolagets påtalande av bristerna. Eftersom endast en leverantör kan komma ifråga för tilldelning, har Kl använt ramavtalet på ett sådant sätt att det hindrar, snedvrider eller i vart fall begränsar konkurrensen. Kravet står därför i strid med såväl likabehandlingsprincipen i 1 kap. 9 § LOU som artikel 32.2 i direktiv 2004/18/EG. Kl har anfört att Bravida har lämnat referenser till Kl avseende tre slutanvändare som använder Bravida Integra och där andra företag sköter installation, service, drift, uppgradering, utökning och underhåll, varvid I STOCKHOLM 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM Bolaget har angivits som servicepartner för ett av Bravida lntegra-systemen. Bolaget har, med anledning av Kl:s påstående, kontaktat angivna referenser. Genom telefonsamtal med referenspersonerna vid Region Skåne respektive Telefonaktiebolaget LM Ericsson (Sverige), samt genom ett möte med referenspersonen för Swedavia, har det framkommit att Kl inte har kontaktat något av de aktuella bolagen för att bekräfta Bravidas uppgifter. Följaktligen kan referenserna inte på något sätt anses visa att någon annan installatör än Bravida kan överta, drifta, uppgradera, utöka och underhålla Bravida lntegra. Vad gäller det referensuppdrag avseende Swedavia, där Bolaget har angivits som servicepartner, ska följande framhållas. I befintliga avtal med Swedavia ingår vissa installationer med Bravida lntegra. Bolaget har därmed hanterat drift och underhåll av dessa system under avtalsperioden. Felsökning har gjorts av Bolagets egna tekniker, medan mer komplexa ärenden, vilka har krävt Bravidas medverkan, alltid har gått via Swedavia. Anledningen till detta är att Bolaget överhuvudtaget inte har fått någon respons direkt från Bravida. Bolaget har inte heller fått någon respons från Bravida beträffande utökningar av Bravida Integra eller utbyte av trasiga komponenter, vilket har medfört att Bolaget har tvingats köpa begagnade komponenter från ett annat företag. Bravida har dessutom vägrat att tillhandahålla Bolaget utbildning avseende Bravida lntegra. Bravida har således, under hela avtalstiden, behållit den faktiska kontrollen över systemet och Bolaget har varken självständigt eller oberoende av Bravida kunnat överta, drifta, uppgradera, utöka eller underhålla Bravida lntegra. Kl har anfört att det befintliga avtalet mellan Kl och Bravida uttryckligen reglerar att all specifik programmeringskod och/eller teknikerkod som kan krävas för att möjliggöra övertagande, drift, uppgradering, utökning och underhåll av en annan leverantör ska överlämnas till Kl. Bolaget kan emellertid konstatera att det av förfrågningsunderlaget inte framgår att så är FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM fallet. Att denna förutsättning för upphandlingen inte framgår uttryckligen av upphandlingsdokumenten, kan inte betraktas som något annat än en brist i förfrågningsunderlaget som står i strid med de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU. Bolaget har vid åtskilliga tillfällen ställt frågor till Kl kring detta utan att få tillfredsställande svar. Kravet på integration med Bravida lntegra strider mot principen om proportionalitet i 1 kap. 9 § LOU Kl har uppställt obligatoriska krav som varken har varit nödvändiga eller proportionerliga i förhållande till upphandlingsföremålet eller i förhållande till den negativa effekt som kraven har fått. Kl har därmed brutit mot principen om proportionalitet i 1 kap. 9 § LOU. Av handlingarna i målet framgår att upphandlingen bl.a. avser säkerhetssystem till lokaler på fastigheten ANA 8. I lokalerna finns i dagsläget inte något säkerhetssystem installerat. Kl har emellertid ställt krav på att lokalerna ska ha samma säkerhetssystem som den intilliggande byggnaden, nämligen Bravida Integra. Det aktuella kravet är varken lämpligt eller effektivt för att uppnå det eftersträvade syftet. I förfrågningsunderlaget har Kl nämligen uppställt ett krav på att "[...] offererat system ska vara ett öppet system, som efter kontraktets löptid är möjligt att överta, driftas, uppgraderas, utökas och underhållas av annan leverantör". Eftersom endast Bravida lntegra, som är ett slutet system, kan komma ifråga i upphandlingen, kan ingen leverantör heller uppfylla kravet på att systemet ska vara öppet. Den av Kl efterfrågade lösningen möjliggör inte heller för Kl att, i enlighet med sina mål med upphandlingen, införa ett överordnat system där flera olika system från olika leverantörer kan användas och där säkerhetssystemen kan levereras och installeras av vilken leverantörsomhelst. Klhardärmeduppställtmotstridigakravi 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM förfrågningsunderlaget som innebär att syftet med upphandlingen svårligen kan uppnås. Därefter är frågan om det kan anses nödvändigt att samma säkerhetssystem används i lokalerna på ANA 8, som i intilliggande byggnad, eller om det finns mindre ingripande, dvs. mindre konkurrensbegränsande, alternativ. I det avseendet kan konstateras att det inte rör sig om något sammanhållet system (i jämförelse med exempelvis ett IT-system), varför det säkerhetssystem som installeras i lokalerna på ANA 8 till sin funktionalitet inte är beroende av att det kan integreras med det säkerhetssystem som finns installerat i den intilliggande byggnaden. Det kan vidare konstateras att det på marknaden finns andra säkerhetssystem som kan uppfylla de övriga kraven i upphandlingen, dvs. som objektivt sett uppfyller KI:s behov. Således finns andra praktiskt gångbara, mindre ingripande, alternativ som möter KI:s faktiska behov av ett säkerhetssystem. Det kan mot denna bakgrund inte på något sätt anses nödvändigt, vare sig tekniskt eller praktiskt, att ANA 8 ska ha samma säkerhetssystem som i den intilliggande byggnaden. Slutligen är den negativa effekt som åtgärden innebär oproportionerlig eller i vart fall överdriven i jämförelse med det eftersträvade syftet. Det uppställda kravet innebär nämligen att endast en leverantör i praktiken kan vinna upphandlingen. Effekten av kravet är således att konkurrensen helt uteblir och att en viss leverantör gynnas på bekostnad av alla andra leverantörer. Skada Till följd av KI:s överträdelser av bestämmelserna i LOU har Bolaget inte kunnat lämna anbud i upphandlingen. Bolaget har därmed gått miste om 7 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM möjligheten att tilldelas kontrakt och Bolaget lider eller riskerar i vart fall att lida sådan skada som avses i 16 kap. 6 § LOU. Kl Kl yrkar i första hand att ansökan ska avvisas. I andra hand yrkar Kl att ansökan ska avslås. Till stöd för sin inställning anför Kl bl.a. följande. Bolagets ansökan om överprövning ska avvisas Bolaget har självmant avstått från att lämna avropssvar. Bolagets beslut har inte haft något samband med några brister i Kl:s agerande eftersom inga sådana brister har förelegat. Bolaget kan därför inte anses ha haft för avsikt att lämna något avropssvar i den aktuella upphandlingen. Enligt 16 kap. 4 § LOU rar överprövning av en upphandling ske på begäran av en leverantör. Begreppet leverantör förutsätter att det är fråga om någon som har haft för avsikt att lämna anbud (avropssvar) till den upphandlande myndigheten. Eftersom Bolaget inte har haft sådan avsikt kan Bolaget inte anses ha talerätt. Bolagets ansökan ska därför avvisas. Kravet på integration med Bravida Integra ärförenligt med ramavtalet och 5 kap. LOU Kravet på integration med det befintliga överordnade systemet utgör en tillåten precisering/komplettering av i ramavtalsupphandlingen ställda krav och har en uppenbar koppling till föremålet för upphandlingen. Att precisering av krav är tillåtet framgår tydligt av 5 kap. 7 § LOU, ramavtalets punkt 5.1.1 och 5.2.1 samt ramavtalets vägledning punkt 3.1.3. En sådan strikt tolkning av ramavtalet som Bolaget förespråkar är orealistisk och skulle medföra att ramavtalet är helt oanvändbart eftersom det inte skulle finnas något utrymme att ställa några som helst behovsanpassade krav, till FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM exempel att specificera tekniska förutsättningar för installationen. Att kravet på integration skulle utgöra en väsentlig förändring mot vad som fastställts vid det ursprungliga tilldelningsbeslutet är felaktigt. Kravet på integration är förenligt med grundläggande principer i LOU och direktiv 2004/18/EG Kl har inte någonstans i upphandlingens förfrågningsunderlag angivit eller krävt, vare sig direkt eller indirekt, att Bravidas produkter ska erbjudas. Kl:s angivande av Bravida lntegra utgör en beskrivning av den befintliga miljön och de tekniska förutsättningarna för systemet och Kl har enbart ställt krav på att systemet ska integreras mot det befintliga överordnade systemet. Det finns inga hinder, vare sig juridiska eller tekniska, för Bolaget att använda sig av annan hårdvara än Bravidas. Inte heller finns några juridiska eller tekniska hinder mot att integrera andra system än Bravida-system mot det överordnade systemet. Bravida har levererat Bravida lntegra till ett flertal objekt där systemet agerar som ett rent överordnat system och presenterar information från många olika separata undersystem från olika tillverkare. Sakfrågan om Bravida lntegra är ett sådant öppet system som Kl har avsett har avgjorts i Förvaltningsrätten i Stockholms mål nr 5143-16. Förvaltningsrätten fann inga skäl att ingripa under omständigheter vilka i all väsentlighet motsvarade de nu föreliggande. Angående åberopandet av ett tidigare förfrågningsunderlag från Uppsala universitet fann förvaltningsrätten att den omständigheten att en annan myndighet gjort en annan bedömning inte kunde medföra någon annan slutsats. Handlingarna från Uppsala universitet och Linköpings universitet som Bolaget har åberopat avser situationer som är frikopplade från den nu aktuella upphandlingen och saknar relevans i målet. Kammarkollegiet har i ramavtalsupphandlingen bedömt att samtliga ramavtalsleverantörer, 9 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 inklusive Bravida, kan tillhandahålla öppna system enligt ramavtalets definition av begreppet. Bravida har lämnat referenser till Kl avseende tre slutanvändare som använder Bravida lntegra där Bravida endast fungerar som produktleverantör och andra företag sköter installation, service, drift, uppgradering, utökning och underhåll. Bland dessa har Bolaget angivits som servicepartner för det Bravida lntegra-system som finns hos Swedavia. Av e-postkonversationer mellan Bolaget och Bravida framgår att Bravida direkt har försett Bolaget med såväl hårdvara som mjukvara samt instruktioner och support för att stötta Bolaget vid installationer, utan att detta har gått via Swedavia. Genom Systemhuset anordnar Bravida också utbildningar som riktar sig mot bl.a. installatörer, återförsäljare och slutkunder och dessa kurser är öppna för alla som vill delta. Om Bolaget anser att Bravida har agerat på ett otillåtet och konkurrensbegränsande sätt, genom att vägra att sälja sina produkter till Bolaget eller genom att begära vad Bolaget anser vara för höga priser för sina produkter, så är en överprövning av upphandlingen fel åtgärd att vidta då ett sådant påstått beteende från Bravidas sida inte kan anses vara orsakat av Kl eller av Bravida lntegras egenskaper som system. Stor vikt måste även läggas vid att det befintliga avtalet mellan Kl och Bravida uttryckligen reglerar att all specifik programmeringskod och/eller teknikerkod som kan krävas för att möjliggöra övertagande, drift, uppgradering, utökning och underhåll av en annan leverantör ska överlämnas till KL Eftersom Kl har angivit att integration mot befintligt system av typen Integra ska göras måste det kunna antas att möjlighet till sådan integration finns. En rimligt informerad person erfaren i branschen, hos ett företag med kompetens att genomföra ett sådant uppdrag som upphandlingen avser, måste anses kunna förstå vad som krävs för att genomföra en integration av sitt erbjudna system mot ett befintligt I STOCKHOLM 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 överordnat system. Genom KI:s svar på de frågor angående detta som Bolaget har ställt till Kl har Bolaget fått veta att Kl har rätt till sådana relevanta koder och att integrationen kommer att kunna genomföras. Det kan därför inte anses ha förelegat några oklarheter kring förutsättningarna för integrationen. Om förvaltningsrätten ändå skulle finna att KI:s befintliga överordnade system inte är öppet för integrationer kan integrationskravet i vart fall inte anses vara oproportionerligt. Integrerade säkerhetslösningar likt den Kl har byggt upp är idag standard i branschen på grund av dess överlägsna effektivitet vad gäller i princip alla aspekter av lösningens användning. All information från de integrerade systemen samlas in centralt i det överordnade systemet vilket möjliggör bland annat centraliserad övervakning, behörighetsstyming, larmstyming och uppföljning. Kl:s mål är att alla lokaler ska vara utrustade med självständiga säkerhetssystem, levererade och installerade av vilken leverantör som helst, som kan fungera autonomt i det fall något fel eller avbrott i anslutningen till det överordnade systemet skulle uppstå, men som under normala omständigheter styrs, administreras och driftas centralt. Kl har valt den minst konkurrensbegränsande lösningen, något som är uppenbart önskvärt ur ett affärsmässigt perspektiv. Möjligheten till flera olika leverantörer av system, tillsammans med kravet att systemen ska vara öppna, maximerar konkurrensen vad gäller såväl produkter och installation som framtida drift och underhåll av KI:s säkerhetslösning. Som framgår av omfattande kammarrättspraxis kan det i normala fall inte finnas några hinder mot att i en upphandling kräva att ett offererat system ska kunna kommunicera med ett befintligt system. En konkurrens­ begränsning kan i sådana fall motiveras av behov att centralt styra och övervaka den här typen av system samt undvika onödigt höga kostnader och I STOCKHOLM 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM tekniska svårigheter avseende användning, drift och underhåll. Kravet på integration med det befintliga överordnade systemet måste alltså anses vara effektivt och lämpligt för att uppnå KI:s syften. Något mindre ingripande alternativ som uppnår samma syften finns inte. Slutligen innebär integrationskravet ingen negativ effekt eftersom det befintliga överordnade systemet är öppet för integrationer. Kl kan inte heller anses ha ställt motstridiga krav genom att kräva att systemet ska vara ett öppet system eftersom systemets öppenhet inte har något samband med huruvida det överordnade systemet är ett öppet system. Skada Det faktum att Bolaget kan hantera Bravida Intergra-system på det sätt som har efterfrågats och att Bolaget inte på något sätt har varit begränsat till att erbjuda vare sig hårdvara eller system från Bravida, styrker att Bolaget självmant har avstått från att lämna ett avropssvar på grund av någon extern omständighet, t.ex. att man har ansett sig inte kunna genomföra uppdraget eller inte kunna konkurrera om lägsta pris. Bolaget kan därför inte anse ha lidit någon skada. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Frågan om Bolagets talan ska avvisas För att ha rätt att ansöka om överprövning av en upphandling krävs enligt 16 kap. 4 § LOU att sökanden är en leverantör i lagens mening och att sökanden anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada. I 2 kap. 11 § första stycket LOU definieras begreppet leverantör som den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM Redan av definitionen av leverantörsbegreppet följer således att det för prövningen av frågan om talerätt saknar betydelse om den som anser sig vara leverantör de facto har lämnat ett anbud i den aktuella upphandlingen eller inte. Möjligheten till överprövning ska, enligt praxis från EU­ domstolen, vara öppen för varje aktör som har eller har haft ett intresse av att få ett offentligt kontrakt (se punkt 40 i EU-domstolens dom i mål C-26/03 Stadt Halle). Av äldre förarbeten, vilka fortfarande har relevans för frågan, framgår vidare att bestämmelsen om rätten att ansöka om överprövning främst riktar sig till den leverantör som finner att en pågående upphandling sker på ett sådant sätt att han inte kan delta på ett korrekt och i lagen förutsatt sätt (prop. 1992/93:88 s. 101). I kammarrättspraxis har begreppet leverantör ansetts förutsätta att sökanden i vart fall har haft för avsikt att lämna ett anbud i upphandlingen (se bl.a. Kammarrätten i Göteborgs dom den 23 maj 2016 i mål nr 1625-16 och Kammarrätten i Stockholms dom den 5 september 2016 i mål nr 4141-16). Bolaget har anfört att det har haft ett intresse av att lämna avropssvar i upphandlingen, men att det har varit förhindrat från att göra detta på grund av de överträdelser av upphandlingslagstiftningen som har gjorts gällande i målet. Bolagets påståenden i denna del får stöd av den förteckning över frågor och svar samt det e-postmeddelande av den 25 oktober 2016 som Bolaget har gett in och åberopat i målet. Mot bakgrund av denna bevisning och vad Bolaget har anfört som skäl för sin ansökan om överprövning, anser förvaltningsrätten det vara visat att Bolaget har haft såväl intresse av som för avsikt att lämna avropssvar i upphandlingen. Bolaget är därmed att betrakta som leverantör i den mening som avses i LOU. Bolaget har vidare anfört att det anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada. Kraven för talerätt enligt 16 kap. 4 § LOU är därmed uppfyllda och Bolagets ansökan ska följaktligen inte avvisas. 13 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM Förvaltningsrättens bedömning av målet i sak Utgångspunkterför prövningen Av 1 kap. 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 16 kap. 6 § första stycket samma lag framgår följande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Prövningen i förvaltningsrätten utgör en kontroll av om det på grundval av vad sökanden har framfört i målet finns anledning att vidta sådana åtgärder som anges i 16 kap. 6 § LOU. Det är den som ansöker om överprövning som på ett klart och tydligt sätt ska ange vilka omständigheter talan grundas på och visa att den upphandlande myndigheten har agerat i strid med LOU Gfr RÅ 2009 ref. 69). Frågan om kravet på integration står i strid med ramavtalet, 5 kap. 2 och 7 §§ LOU och/eller transparensprincipen i 1 kap. 9 § LOU Bolaget har till att börja med anfört att Kl i det aktuella avropet har uppställt ett krav i förfrågningsunderlaget för fastigheterna ANA 8 respektive NEO på att det säkerhetssystem som ska upphandlas ska kunna integreras med KI:s befintliga säkerhetssystem Bravida Integra och att ett sådant krav står i 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM strid med ramavtalet, 5 kap. 2 och 7 §§ LOU samt transparensprincipen i 1 kap. 9 § LOU. Det krav som Bolaget åsyftar framgår av punkt 64 och 64.CB/1 i respektive förfrågningsunderlags tekniska beskrivning, vilka bestämmelser har följande lydelser. 64. TELESYSTEM Allmänt För Kl's lokalerför Framtidens lag i [ANA 8/NEOJ ska ett säkerhetssystem installeras som består av Centralt manöver och presentationssystem, Inbrottslarmsystem, passagekontrollsystem, låssystem ochporttelefonsystem. Säkerhetssystemen ska kopplas upp mot befintligt säkerhetssystem som upphandlats tidigare av Karolinska Institutetsfastigheter av typ Bravida Integra W7. Säkerhetssystemet i ANA 8 skafungera som en del av befintligt säkerhetssystem och varafullt integrerat och ha samma funktionalitet. [...] I Fastigheten [ANA 8/NEOJ ska ett centralt manöver- och presentationssystem Installeras. Offererat system ska kopplas upp mot befintligt manöver- och presentationssystem Bravida Integra W7 så att/ull funktionalitet uppnås mellan systemen. [. . .] 64. CB/1 För prövningen av Bolagets påståenden finns skäl att återge följande utdrag ur ramavtalets förfrågningsunderlag. 5.1.1 Allmänt [...] Avropsberättigade kan precisera sina behov och ta hjälp av oberoende projekteringskonsulterfrånRamavtalsområdet "Konsulttjänster säkerhetsteknik"för attprojektera uppdraget. [...] 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011- 1 6 Uppdragets omfattning Obligatoriska varor och tjänster Inom detta anbudsområde tecknas Ramavtal medAnbudsgivare som erbjuder ett brett urval av produkter och relaterade tjänster. Anbudsgivarna ska i egen regi och/eller tillsammans med ett nätverk av underleverantörer erbjuda samtliga nedanstående anläggningar somfullständiga system i driftfärdigt skick inkl. erforderliga övriga tekniska el- och teletekniska system: Inbrottslarm överfalls/arm Passerkontrollsystem inklusive kodbärare ochporttelefon CCTV (kamerateknikfor övervakning) Brandlarmssystem Service och underhåll Anbudsgivaren ska till samtliga av dessa ovanstående anläggningar och system erbjudaprojektering, dimensionering, materiel, leverans, installation, relationshandlingar, driftsättning, provning, leveransbesiktning, uppgradering, garanti, utbildning, drift- och skötselinstruktioner, service och underhåll, administration av system samt support. Vad som ingår i uppdraget definieras i Avropsberättigades avropsforfrågan och Kontraktet mellan Ramavtalsleverantören och Avropsberättigade. Upp d r a g e t s ka g e n o mfö r a s i e n l i g h e t m e d K o n t r a k t e t s o m ö v e r e n s k o m m i t s mellan Avropsberättigade och Ramavtalsleverantören. [...] övriga ska-krav Följande övriga ska-krav är möjliga att vid avrop ställapå Säkerhetssystem: S UA - k o n t r o l l a v A n b u d s g i v a r e n s p e r s o n a l s o m s ka a r b e t a m e d upp d r a g e t (leverans, installation, service etc.). Ansvarsbe/opppå ansvarsforsäkring. I STOCKHOLM 5.2 5.2.1 5.2.2 Av ramavtalets vägledning, till vilken båda parterna i målet har hänvisat i sin argumentation, framgår vidare följande. 17 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 Kravställning Innan Avropsförfrågan skickas, ska myndigheten ha klargjort sina behov och ha specificerat önskade produkter/tjänster samtformulerat krav på dessa på en tillräckligt specifik nivåför att möjliggöra/är leverantörerna att lämna avropssvar. Kravspecifikation A nge krav och önskemål på avropade tjänster på ett såpass tydligt och detaljeratsättattdeuppfyllermyndighetensbehov. Uiformningenav avropetfår inte syfta till att endast en leverantör kan svarapå eller uppfylla behovet. Nya tillkommande obligatoriska krav, utöver själva kravspecifikationen, får heller inte tillföras utöver de somframgår nedan. A lla krav som ställs i avropsförfrågan ska ha direkt koppling till det aktuella kontraktsföremålet. Det är upp till myndigheten att vid varje avropstillfälle avgöra vilka krav som ska ge ett mervärde i avropet. A lla krav ska vara relevanta, proportionerliga och specifika. [...] Kravspecifikationen ska bifogas avropsförfrågan. [...] Övriga ska-krav Myndigheten har vid avrop inom delområde Säkerhetssystem möjlighet att i avropet ställa "övriga ska-krav"på leverantören. Med övriga ska-krav avses krav som inte har ställts i upphandlingen av ramavtalen, men som myndigheten har möjlighet att ställa i det aktuella avropet. Kraven uiformas då som ska-krav i avropsförfrågan, vilket innebär att kraven är ovillkorliga och enförutsättningför att en leverantörs avropssvar ska kunna utvärderas. Följande övriga ska-krav är möjliga att ställa vid avrop av säkerhetssystem: • SUA -kontroll av leverantörens personal som ska arbeta med uppdraget (leverans, installation, service etc.). • Krav på högre beloppsgräns per skada och år i leverantörens ansvarsförsäkring. I STOCKHOLM 3. 1 . 3 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 Förvaltningsrätten konstaterar att punkt 5.1.1 i ramavtalets förfrågningsunderlag föreskriver att myndigheten kan precisera sina behov i samband med avrop från ramavtalet. I linje med detta anges i punkten 3.1.3 i ramavtalets vägledning, vilket dokument Bolaget oemotsagt har anfört utgör avtalsinnehåll, att myndigheten innan avropsförfrågan skickas ska ha klargjort sina behov och ha specificerat önskade produkter/tjänster samt ha formulerat krav på dessa på en tillräckligt specifik nivå för att möjliggöra för leverantörerna att lämna avropssvar. Under rubriken "Kravspecifikation" i samma punkt anges vidare att krav och önskemål på avropade tjänster ska anges på ett så pass tydligt och detaljerat sätt att de uppfyller myndighetens behov. Att myndigheten i samband med avrop preciserar sitt behov och uppställer sådana ytterligare krav på de önskade produkterna och tjänsterna som behövs för att möta dessa behov, strider således inte mot ramavtalet. Mot samma bakgrund kan inte de skrivningar rörande "övriga ska-krav" som återfinns i ramavtalet respektive i vägledningen, såsom Bolaget har gjort gällande, tolkas så att det endast är dessa krav -vilka inte avser själva produkten eller tjänsten som ska avropas, utan avser leverantörens personal och ansvarsförsäkring - som får ställas i avropet. Tvärtom framgår att även krav på den produkt/tjänst som myndigheten avser att upphandla får ställas i avropet. Det av Kl uppställda kravet på integration med befintligt säkerhetssystem kan därför inte anses stå i strid med ramavtalet. Nästa fråga för förvaltningsrätten att ta ställning till är om kravet på integration står i strid med 5 kap. 2 eller 7 §§ LOU. I 5 kap. 2 § andra stycket LOU anges att parterna, vid tilldelning av kontrakt som grundar sig på ett ramavtal, inte får väsentligt avvika från villkoren i ramavtalet. Om ramavtalet har ingåtts med flera leverantörer och alla villkor inte är angivna i ramavtalet, anges vidare i 5 kap. 7 § LOU att parterna ska I STOCKHOLM 19 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011 -16 inbjudas att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som anges i ramavtalet. Dessa villkor får då om det är nödvändigt preciseras och vid behov kompletteras med andra villkor som angetts i förfrågningsunderlaget till ramavtalet. Enligt förarbetena (prop. 2006/07:128 s. 174) innebär sistnämnda paragraf att en förnyad konkurrensutsättning ska ske om ramavtalets innehåll måste fyllas ut för att den upphandlande myndighetens behov ska kunna tillgodoses i det enskilda fallet. Den upphandlande myndigheten kan dock inte i efterhand konkurrensutsätta villkor som är helt nya i den meningen att de inte framgår av förfrågningsunderlaget. Som har framgått ovan ger punkt 5.1.1 i det i målet aktuella ramavtalet, läst i ljuset av punkt 3. 1.3 i ramavtalets vägledning, utrymme för den upphandlande myndigheten att utifrån myndighetens behov precisera kraven för den produkt/tjänst som avropas. Kl har i detta fall i avropet preciserat sitt behov till att det säkerhetssystem som avropas ska gå att integrera med det befintliga systemet. Ett sådant krav får anses utgöra en tillåten precisering av ramavtalsvillkoren. Kravet kan inte heller anses väsentligt avvika från villkoren i ramavtalet. Förvaltningsrätten anser således att kravet på integration är förenligt med 5 kap. 2 och 7 §§ LOU. Förvaltningsrätten anser mot samma bakgrund inte heller att preciseringen står i strid med transparensprincipen. Frågan om kravet på integration strider mot principerna om likabehandling och proportionalitet i I kap. 9 § LOU och/eller artikel 32.2 i direktiv 2 004/1 8/EG Bolaget har anfört att Bravida lntegra-systemet inte är öppet för integration med andra leverantörers säkerhetssystem och att det därför i praktiken endast har varit Bravida som har kunnat vinna upphandlingen. Med hänsyn till detta har Bolaget gjort gällande att det av Kl i förfrågningsunderlagen uppställda kravet på integration strider mot principerna om likabehandling I STOCKHOLM 20 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 och proportionalitet i 1 kap. 9 § LOU samt mot artikel 32.2 i direktiv 2004/18/EG, där det anges att en upphandlande myndighet inte får använda ett ramavtal på ett sätt som hindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen. Utifrån hur Bolaget har utformat sin talan i målet är det av avgörande betydelse huruvida Bravida lntegra-systemet ska anses vara ett öppet eller slutet system. Förvaltningsrätten tar därför först ställning till denna fråga. Till stöd för sitt påstående om att Bravida lntegra-systemet utgör ett slutet system har Bolaget åberopat en handling från Uppsala universitet där det bl.a. anges att det säkerhetssystem från Bravida Sverige AB som universitetet tidigare har upphandlat, och som benämns Integra, inte är öppet för andra leverantörers säkerhetssystem och att en anskaffning av ett system från en annan leverantör skulle vara tekniskt oförenligt med den befintliga anläggningen. Bolaget har vidare åberopat en handling från Linköpings universitet där det bl.a. anges att universitetet använder sig av ett centralt integrerat system från Bravida Säkerhet AB benämnt Integra, att lntegra-systemet i dagsläget inte är öppet för andra leverantörer av säkerhetssystem, samt att lösningen varken kan kompletteras med annan tillverkares utrustning eller styras av annan programvara. Enligt förvaltningsrättens mening kan inte de av Bolaget åberopade handlingarna anses visa att Bravida Integra-systemet generellt, utanför de båda universitetens installationer, är ett slutet system. Att det hos Kl installerade Bravida lntegra-systemet skulle vara ett slutet system motsägs vidare av att Kammarkollegiet i ramavtalsupphandlingen, såsom framgår av i målet ingiven handling hörande till den upphandlingen, har bedömt att Bravida kan tillhandahålla öppna säkerhetssystem. Förvaltningsrätten konstaterar vidare att Kl oemotsagt har anfört att det befintliga avtalet mellan Kl och Bravida anger att all specifik programmeringskod och/eller teknikerkod som kan krävas för att möjliggöra övertagande, drift, I STOCKHOLM 21 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 I STOCKHOLM uppgradering, utökning och underhåll av en annan leverantör ska överlämnas till KL Att programmeringskod m.m. enligt avtalet ska överlämnas till Kl för att möjliggöra utökning m.m. talar även det enligt förvaltningsrättens mening för att systemet inte är slutet. Inte heller vad Bolaget i övrigt har anfört visar ensamt eller sammantaget att det befintliga systemet är slutet. Förfrågningsunderlagen kan mot denna bakgrund inte till följd av det ifrågasatta skallkravet anses ha utformats på ett sätt som medför att endast en leverantör i praktiken har kunnat lämna anbud och komma ifråga för tilldelning av avtal i avropet. Det av Kl uppställda kravet står därför inte i strid med likabehandlingsprincipen i I kap. 9 § LOU och Kl kan inte heller anses ha använt ramavtalet på att sätt som står i strid med artikel 32.2 i direktiv 2004/18/EG. När det gäller frågan om det aktuella kravet strider mot principen om proportionalitet i 1 kap. 9 § LOU konstaterar förvaltningsrätten att principen syftar till att förhindra att den upphandlande myndigheten ställer större krav på leverantören eller leveransen än vad som behövs och vad som är ändamålsenligt för den aktuella upphandlingen. Tanken är att de uppställda kraven ska ha ett naturligt samband med, och stå i proportion till, det behov som ska täckas. Bedömningen av om ett krav är proportionerligt görs vanligen i tre steg där det inledningsvis prövas om kravet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet, därefter om kravet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet (såtillvida att det inte finns mindre ingripande alternativ) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar berörda enskilda intressen (se Högsta förvaltningsrättens domar den 20 maj 2016 i mål nr 2691-15 och 555-15). Av förfrågningsunderlagen framgår att Kl inte, såsom Bolaget har påstått i målet, har uppställt krav på att det säkerhetssystem som anbudsgivama erbjuder ska vara av samma typ som det befintliga överordnade systemet 22 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23011-16 från Bravida lntegra, utan endast att det erbjudna systemet ska gå att integrera, dvs. kunna kommunicera, med detta system. Kravet på integration syftar enligt Kl till att möjliggöra en centraliserad styrning, administration och drift av de olika säkerhetssystem som används i Kl:s lokaler, utan att orsaka onödigt höga kostnader och tekniska svårigheter. Det av Kl uppställda kravet på integration får anses vara såväl ägnat att tillgodose det av Kl angivna ändamålet som nödvändigt för att uppnå detsamma. Eftersom det inte är visat i målet att integration med det befintliga överordnade säkerhetssystemet från Bravida lntegra är omöjligt på grund av att systemet är slutet, kan kravet på integration inte heller anses orimligt jämfört med den skada som Bolaget påstår sig bli drabbad av till följd av kravet. Kl har mot bakgrund av det nu sagda inte agerat i strid med proportionalitetsprincipen genom att uppställa kravet ifråga. Bolaget har även anfört att det är en brist att det av förfrågningsunderlagen inte framgår att den programmeringskod m.m. från Bravida som kan krävas för att möjliggöra övertagande, drift, uppgradering, utökning och underhåll av en annan leverantör ska överlämnas till KL Eftersom Kl har uppställt ett krav på integration med det befintliga systemet måste det dock, enligt förvaltningsrättens bedömning, kunna antas att möjlighet till sådan integration finns. l Kl:s svar på Bolagets frågor anges vidare bl.a. att "det befintliga systemet har ett öppet gränssnitt för integration med andra säkerhetssystem", att "specifikationer och koder lämnas vid grundinstallationens slutleverans i den pågående installationen" samt att "[v]id tiden för när integrationen ska genomföras och om det är någon annan än Bravida ska integrationen genomföras med hjälp av Bravida". Det kan därför inte anses ha förelegat några oklarheter kring förutsättningarna för integrationen på ett sätt som strider mot LOU. I STOCKHOLM 23 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 23 011-16 I STOCKHOLM Slutsats Bolaget har således inte visat att Kl har agerat i strid med LOU. Bolagets ansökan ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga 1 (DV 3109/lA LOU). Anna Smitt Förvaltningsrättsfiskal Daniel Ekwall har föredragit målet. 1 . 2. 3. 4. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som för­ valtningsrätten har kommit till, det är av vikt för ledning av rättstillämpning­ en att överklagandet prövas av högre rätt, el­ ler det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skri­ velsen ska dock skickas eller lämnas till för­ valtningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska änd­ ringen utan dröjsmål anmälas till kammarrät­ ten. 2. den dom/beslut som överklagas med upp­ gift om förvaltningsrättens namn, målnum­ mer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av do­ men/beslutet. I vissa mål får avtal slutas innan tiden för över­ klagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. Detta gäller mål om överprövning enligt: • lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, • lagen(2007:1092)omupphandlinginom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, eller • lagen(2011:1029)omupphandlingpåför- svars-·och säkerhetsområdet. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upp­ hävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man över­ klagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. Bilaga 1 Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att pröv­ ningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress www.domstol.se