FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2010-06-21 Meddelad i Stockholm Mål nr 25556-10 Enhet 12 Sida 1 (17) Global Reporting Sweden AB, 556533-8646 Box 2014 103 11 Stockholm Ombud: Advokaten Carl Bokwall och jur. kand. Lena Salomonsson Advokatfirman Cederquist KB Box 1670 111 96 Stockholm MOTPART Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) 105 25 Stockholm SAKEN ;20IO -06- 2 3 Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår ansökan. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 15 mars 2010 såvitt gäller kontraktsornråde A upphör därmed att gälla. Dok.Id 23573 Postadress Besöksadress 115 76 Stockholm Telefon Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-5. 61 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 08-561 680 00 E-post: : i;:::I Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 Allmänna avdelningen BAKGRUND Sida har genomfört en upphandling av ramavtal för strategiska kommuni­ kationstjänster, dnr 2009-001598. Upphandlingen har genomförts som en öppen upphandling enligt 4 kap. 1 § LOU. Upphandlingen har uppdelats i två kontraktsområden: A) Rådgivning kring strategisk kommunikation och genomförande av komplexa kommunikationsuppdrag samt B) Rådgivning kring medierelationer, research, texter och andra typer av presskommuni­ kation för presstjänsten samt medieträning. Av utvärderingsrapporten framgår att Sida har beslutat att anta andra anbud än anbudet från Global Reporting Sweden AB (fortsättningsvis Global Reporting) för kontrakts­ område A på grund av att anbudet inte ansågs uppfylla ett skallkrav avse­ ende tjänsten/uppdraget (se punkt 5.2-6.2 i Anbudsinbjudan). Sedan Global Reporting ansökt om överprövning förordnade förvaltnings­ rätten den 15 mars 2010 att Sida tills vidare inte får avsluta upphandlingen. Den 18 mars 2010 upphävde förvaltningsrätten det interimistiska beslutet av den 15 mars 2010 såvitt gäller kontrakisområde B. I övrigt stod beslutet fast. YRKANDEN Global Reporting yrkar i första hand att förvaltningsrätten ska förordna att upphandlingen får avslutas först sedan rättelse har gjorts på så sätt att Glo­ bal Reportings anbud tas upp till prövning och att en ny utvärdering däref­ ter görs av Sida med beaktande av Global Reportings anbud. I andra hand yrkas att förvaltningsrätten ska förordna att upphandlingen ska göras om. Sida bestrider bifall. För det fall förvaltningsrätten finner att Sida brutit mot LOU är rättelse på så sätt som Global Reporting yrkar en tillräcklig åtgärd eftersom de omständigheter bolaget åberopat inte kan anses ha på­ verkat upphandlingens konkurrensuppsökande skede, utan istället det sena- I STOCKHOLM Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen re stadium i förfarandet då anbud har lämnats och prövningen av leverantör och anbud ska göras. GRUNDER OCH UTVECKLING AV TALAN Global Reporting anför till stöd för sin talan i huvudsak följande. Uteslutning av anbudetpga. icke uppfyllt skall-krav Sidas beslut att förkasta Global Reportings anbud på den grunden att anbu­ det inte innehåller ett layss i rutan för belaäftelse av nödvändiga resurser för uppdraget, strider mot likabehandlingsprincipen och proportionalitets­ principen. Sida har bortsett ifrån att de uppgifter som Sida önskade belaäf­ tade genom laysset, ändå klart och tydligt framgår av Global Reportings anbud. Global Reporting uppfyller således aktuellt skalllaav och har därför diskvalificerats utan grund. I förfrågningsunderlagets avsnitt 6.1.1. och 6.1.2. ges en tämligen detaljrik uppdragsbeslaivning av vilka tjänster som efterfrågas inom tjänsteområde A samt vilka förutsättningar som gäller för uppdraget. Efter uppdragsbe­ slaivningen finns en kryssruta till belaäftelse att "anbudsgivare har resur­ ser att leverera de tjänster som omfattas av avsnitt 6.1-6.1.2." Kryssrutan efter uppdragsbeslcrivningen är inte ikryssad i Global Reportings anbud. Global Reporting har emellertid de resurser som anges i 6.1.1 och 6.1.2. vilket klart och tydligt framgår av Global Reportings anbud. En upphand­ lande myndighet är vid bedömningen av om skalllcrav är uppfyllda skyldig att se till anbudet i sin helhet. I avsnitt 5.2 i förfrågningsunderlaget anges kraven på anbudsgivarnas yrkesmässiga och tekniska kapacitet, dvs. den kompetens och de resurser som laävs för att kunna genomföra uppdraget som omfattas av tjänst A. Av Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Global Reportings anbud jämte bilagor framgår att bolagets anbud i denna del innehåller samtliga kryss, svar och dokument och därmed uppfyller samtliga skallkrav i avsnitt 5.2. Att Global Reportings anbud uppfyller samtliga obligatoriska krav avseende yrkesmässig och teknisk kapacitet som ställs på bolaget som sådant och på den personal som efterfrågas framgår även av bilaga 3 till Sidas egen utvärderingsrapport där Sida an­ gett "Ja" på samtliga ställda krav. Genom att Global Reportings anbud uppfyller kraven på yrkesmässig och teknisk kapacitet så som dessa krav formulerats av Sida, så uppfyller Global Reportings anbud även kravet på bekräftelse av resurser. Det senare kravet är alltså överflödigt eftersom det inte har någon självständig betydelse för kvalificeringen av leverantörerna. Om man jämför uppdragsbeskrivningen i avsnitt 6.1.1. med de krav som ställs i avsnitt 10.1 och 10.2 i förfrågningsunderlaget framgår det att kra­ ven på konsulterna motsvarar de krav som ställs i den första punktlistan 6.1.1. Om man vidare jämför referenternas svar på hur väl anbudsgivaren utfört uppdrag avseende strategi, kvalitet, arbetssätt och måluppfyllelse framgår det att referenstagningen bl.a. omfattar hållande av budget och tidsramar motsvarande kraven i den andra punktlistan i avsnitt 6.1.1 och den tredje punktlistan 6.1.2. Den uppdragsbeskrivning som ska bekräftas med kryss i slutet av avsnitt 6.1 i förfrågningsunderlaget är dessutom identisk med den uppdragsbe­ skrivning som bilaga 6 till Sidas kontraktsutkast, bilaga 6. A. På sidan 11 i Global Reportings anbud bekräftas att bolaget godkänner kontraktsutkastet för tjänsteområde A. Det kan rimligtvis inte uppfattas på annat sätt än Glo­ bal Reportings bekräftelse på att man har de resurser som krävs för upp­ dragets utförande i enlighet med ställda villkor, dvs. en bekräftelse av de krav som anges i avsnitt 6.1.1. och 6.1.2. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Det som anges i Global Reportings företagspresentation i avsnitt 5.2.1 i anbudet under rubriken "Beskrivning av företagets resurser" utgör även detta en bekräftelse att Global Reporting har de i 6.1 efterfrågade resurser­ na. Slutligen belaäftar Global Reporting genom att lämna anbud i upp­ handlingen att man anser sig ha de resurser som uppdraget kräver. Annars hade Global Reporting givetvis inte lämnat anbud i upphandlingen. Det framgår således av Global Reportings anbud att bolaget uppfyller skallkravet på bekräftelse av att anbudsgivare har resurserna att leverera de tjänster som upphandlingen omfattar. Ett kryss i den aktuella rutan är alltså inte nödvändigt för att anbudet ska kvalificeras. Att tillmäta krysset den betydelse som Sida gjort är oproportionerligt. Genom att inte beakta Glo­ bal Reportings anbud trots att det framgår av anbudet att nödvändiga resur­ ser finns innebär även en negativ särbehandling av Global Reportings an­ bud. I enlighet med proportionalitetsprincipen får inte en åtgärd eller ett krav gå längre än vad som nödvändigt för att uppnå det åsyftade resultatet. Syftet med kravet på belaäftelse efter avsnitt 6.1. är rimligtvis att Sida ska kunna verifiera att anbudsgivaren har den yrkesmässiga och tekniska kapacitet som krävs för att anses ha förmåga att leverera tjänsterna, dvs. nödvändiga resurser. Proportionalitetsprincipen och även likabehandlingsprincipen kräver att anbudsprövningen inte stannar vid en bedömning av om en viss efterfrågad uppgift (i det här fallet ett kryss) finns på just anvisad plats i anbudet eller om uppgiften lämnats på just det sätt som förutsatts av den upphandlande myndigheten. Ändamålet med kravet måste bedömas och det måste vidare undersökas om anbudet trots avsaknaden av ett kryss eller annan uppgift ändå uppfyller det ställda kravet baserat på andra uppgifter i anbudet. Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Uppfyllelse av kravet i 6.1 är inte beroende av att det finns ett kryss i den anvisade rutan. Den graden av fonnalism är inte proportionerlig i enlighet med 1 kap. 9 § LOU. Sidas förkastande av Global Reportings anbud är oproportionerligt mot bakgrund av att kravet är uppfyllt. Sida kan lätt veri­ fiera att Global Reporting anser sig ha och har de efterfrågade resurser som uppdraget kräver. Att i detta fall ändå upprätthålla kravet på ett kryss är just en oskäligt ingripande och överdriven åtgärd. Om det av anbudet i öv­ rigt framgår att kravet är uppfyllt får anbudet inte förkastas. Skall- krav på digitalt anbud Sidas obligatoriska anbudsformulär är skapade i programmet Microsoft Word. Formulären ska enligt Microsoft vara kompatibla mellan operativ­ systemen Microsoft Windows och Mac OSX men programvaran innehåller "buggar" med följden att formulären har orsakat Global Reporting, som är användare av Mac OSX, stora telmiska svårigheter. Global Reporting har tvingats arbeta under mycket kraftig tidspress, behövt ta hjälp av Microsoft Support och tvingats till extra åtgärder och manövrar för att kunna fylla i formulären. Global Reporting har därför löpt en större risk att göra fel un­ der arbetet med anbudsformulären. Global Reporting har i strid med lika­ behandlingsprincipen inte getts likvärdiga förutsättningar för anbudsläm­ ning jämfört med PC/Windows-baserade anbudsgivare. Global Reportings pris är näst lägst i upphandlingen. Global Reporting hade således erhållit ramavtal om inte Sida felaktigt hade förkastat anbudet. I avsnitt 3.6 i förfrågningsunderlaget anges att det är ett skallkrav att an­ vända Sidas formulär vid anbudsinlärnningen och att formuläret ska fyllas i digitalt. Av anvisningarna framgår det hur formulären ska fyllas i och att de är skrivskyddade. Kravet i 3.6 kan rimligtvis inte tolkas på annat sätt än att anbudsformuläret ska fyllas i elektroniskt. Det är inte heller möjligt att fylla i anbudsformuläret för hand eftersom rutorna avsedda för beskriv- Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 Allmänna avdelningen ningar expanderar först då man skriver i dem elektroniskt. Global Repor­ ting vidhåller att förfrågningsunderlaget inte kan förstås på annat sätt än att det är ett skallkrav att anbudsformuläret ska fyllas i elektroniskt vare sig detta är uttryckt som ett klart skallkrav eller inte. I sin verksamhet använder Global Reporting Apple datorer och tillhörande operativsystem Mac OSX och Microsoft Word 97 anpassat till operativsy­ stemet Mac OSX. Trots att Global Reporting använder Mac-anpassad Mic­ rosoft Word 97 gick formulären inte att fylla i enligt de anvisningar som anges i förfrågningsunderlaget i avsnitt 3.6.1. Varken "Page Down" eller "Page Up" eller piltangenterna fungerar som anges i anvisningarna. Om man använder mellanslagstangenten försvinner kryssrutan helt. Ett mus­ klick räcker inte heller för att kryssa för rutan. Vid rutan för "Företagets namn" hänger sig dokumentet och hela Wordprogrammet. Man kommer inte längre i dokumentet utan att åtgärda problemet. För att lösa problemet kontaktade Global Reporting Microsoft Support. Trots supporten från Microsoft kantades Global Reporings arbete med formulären av stora tekniska svårigheter. Först på anbudstidens sista dag den 21 januari 2010 kom Microsoft på att de tekniska problemen beror på en "bugg" i Microsofts Officepaket för Macintosh med operativsystemet OSX. Först när samtliga åtgärder enligt råd från Microsoft Support var genomförda fungerade formulärdokumentet utan att hänga sig. Det var således på ett mycket sent stadium i upphandlingen som Global Reporting med hjälp av Microsoft Support kunde konstatera vilka de tekniska pro­ blemen var. Trots att Microsoft identifierat problemet och hur man ska lösa det går det fortfarande inte att fylla i formulären på det sätt som Sida anvi­ sat i förfrågningsunderlaget. När anbudsformuläret öppnas i Microsoft Word 97 anpassat till operativsy­ stemet Mac OSX ser dokumentet annorlunda ut än om det öppnas på en I STOCKHOLM Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 PC. I den version som Global Reporting får upp och som är bilagerat till ansökan som bilaga 13 hamnar den aktuella kryssrutan överst på sidan ef­ ter uppdragsbeskrivningen i 6.1.1 och 6.1.2 och således inte i omedelbar anslutning på samma sida som uppdragsbeskrivningen. På grund av den pressade situation som Global Reporting befann sig i på sista anbudsdagen uppfattade inte Global Reporting att den akiuella layssrutan var kopplad till tjänsteområde A utan att den gällde tjänsteområde B vilket Global Re­ porting inte avsåg att lämna anbud på. Buggen i Sidas formulär och bristen mellan Microsoft och Macintosh har medfört att Global Reporting inte getts samma förutsättningar att fylla i och kvalitetssäkra sitt anbud som övriga, PC-baserade, anbudsgivare. Olika förutsättningar för anbudslärn­ ning på detta sätt strider mot likabehandlingsprincipen. Enligt Global Re­ porting ligger problemet inte i operativsystemet Mac OSX som Sida påstår utan i Microsoft Officepaket och i Sidas dokumentmall. Global Reporting har använt sig av Microsoft Word 97 för att hantera anbudsformulären, men trots detta haft en mängd tekniska problem. I samband med att Global Reporting upptäckte hur svårt det var att använ­ da Sidas formulär kontaktade Global Reporting Sida för att påpeka pro­ blemen. Global Reporting fick emellertid beskedet att ingen annan påpekat några tekniska problem med formulären tidigare. Sida lade ut två ytterliga­ re formulär för CV den 18 januari 2010. I e-postmeddelandet från Global Reporting anges tydligt att även ett nytt huvuddokument efterfrågas på grund av de redovisade buggarna i dokumentet. Sida bemötte inte på något sätt dessa önskemål. Sida agerade inte för att avhjälpa de stora tekniska svårigheter som Global Reporting hade. Global Reporting vänder sig mot att obligatoriska anbudsformulär vållar den grad av tekniska problem och osäkerhet som Sidas formulär orsakar Mac-användare. Om en upphandlande myndighet överhuvudtaget ska få ställa skallkrav kopplade till hur anbudet tekniskt sett ska lämnas in är det I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 ett grundläggande krav att tekniken fungerar lika för alla så att anbudsgi­ varna ges likvärdiga förutsättningar oavsett om man använder sig av opera­ tivsystem från Microsoft eller Macintosh. Om inte Sida kan säkerställa likvärdiga anbudsförutsättningar ska Sida inte få ställa ett obligatoriskt krav på att efterfrågade uppgifter ska lämnas digitalt i anvisade formulär. Sida anför till stöd för sin talan i huvudsak följande. Uteslutning av anbudet pga. icke uppfyllt skall-krav I upphandlingens anbudsinbjudan 3.2 anges att förfrågningsunderlaget med bilagor innehåller ett antal obligatoriska krav som benämns skall och är understrukna. Förutsättningen för att ett anbud ska kunna prövas, utvärde­ ras och antas är att dessa skall-krav är uppfyllda. Alla anbudsgivare ska behandlas på ett likvärdigt sätt. Det ställda skallkravet, att kryssa i en ruta om anbudsgivaren har nödvän­ diga resurser att utföra tjänsterna, är mycket lätt att uppfylla just genom att kryssa i rutan om bolaget anser att de har resurserna. För Sida innebär det att myndigheten får en bekräftelse att anbudsgivarna har de nödvändiga resurserna på ett lätt kontrollerat och begripligt sätt. Detta är syftet med den aktuella layssrutan. Att kräva att en ruta i ett utarbetat formulär ska kryssas i kan inte anses oproportionerligt eftersom alla anbudsgivare kan uppfylla detta krav genom minimal insats från deras sida om de är nog­ granna i sitt arbete med att utforma och lämna anbudet. Samtliga övriga elva anbudsgivare har kryssat i den aktuella rutan. Detta visar att det i och för sig har varit möjligt att uppfylla detta ställda skalllaav på så sätt som Sida begärt. Global Reporting har genom problem med den egna program­ varan och genom eget missförstånd inte uppfyllt det ställda skalllaavet. I STOCiffiOLM Allmänna avdelningen Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Vad gäller det aktuella skalllcravet har Sida inte endast krävt att anbudsgi­ vare bekräftar att resurser finns för genomförandet av uppdraget utan att detta sker på föreskrivet sätt. Skalllcravet är både ändamålsenligt och pro­ portionerligt. Att inte utesluta Global Reporting skulle på ett påtagligt sätt bryta mot likabehandlingsprincipen. När en anbudsgivare inte uppfyller ställda skalllcrav måste anbudet uteslu­ tas. Att denna konsekvens skulle vara föremål för en proportionalitetsbe­ dömning där mindre avvikelser från skallkrav skulle kunna godtas finner varken stöd i upphandlingslagstiftning eller praxis. Sida vidhåller således att Global Reporting inte uppfyllt ett av Sidas ställt skallkrav. Skall- kravpå digitalt anbud Även om anbudsfommläret är anpassat för digital hantering så har Sida inte ställt som skalllcrav att anbuden måste vara ifyllda digitalt. Enligt an­ budsinbjudan 3.6 ska förfrågningsunderlagets formulär användas. Att fylla i ett kryss i formuläret för hand skulle därmed inte innebära att en anbuds­ givare skulle bryta mot något ställt skalllcrav. Det skulle vara fullt möjligt att fylla i en kryssruta efter utskrift av fommläret. Sida har ingen anledning att betvivla att Global Reporting hade problem vid ifyllandet av anbudsforrnuläret. Bolaget anför själv att de tekniska pro­ blemen beror på en bugg i Microsofts Officepaket för Macintosh med ope­ rativsystemet OSX. Det var alltså inte det faktum att Sida använt sig av en viss teknisk lösning Word 97 som orsakade Global Reportings problem utan orsaken var buggen som fam1s i det systern som Global Reporting själv valt att använda för sin verksamhet. Det kan inte anses strida mot likabehandlingsprincipen att Sida inte förutsett att Mac-användare kunde ha en bugg i sitt systern och utformat sitt anbudsformulär utifrån denna Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 omständighet. Det kan överhuvudtaget inte anses strida mot likabehand­ lingsprincipen att använda en så känd och världsledande teknisk lösning. Global Reporting har genom e-post avhörts till Sida den 18 januari 2010 med ett påpekande om att formulär var låsta för bolaget. I e-postmed­ delandet nämns problem med två CV-mallar. Ansvarig upphandlingsrådgi­ vare agerade genast och bytte samma dag ut två formulär vilket framgår av kompletterande info tillgänglig för alla anbudsgivare. Någon fråga om pro­ blem med anbudsformuläret i detta avseende inkom inte i övrigt till frågor och svar i den aktuella upphandlingen. I e-postmeddelandet anges också att "huvudformulär har vissa buggar i sig". Detta undersöktes av Sidas upp­ handlingsrådgivare samma dag. Vederbörande kunde inte finna någon bugg i huvudformuläret. Av Global Reportings ansökan om överprövning framgår att det inte var omöjligt för bolaget att fylla i den efterfrågade kryssrutan utan att bolaget istället uppfattade att den tillhörde ett tjänsteområde bolaget inte avsåg att lämna anbud inom. I anbudsinbjudan, som också utgör anbudsformuläret, 6.1.2 kan det inte råda några tvivel att kryssrutan avsåg tjänsteområde A varför det av Global Reportings ansökan om överprövning framgår att bo­ laget inte iakttog tillräcklig noggrannhet vid ifyllandet av formuläret och att detta inte beror på hur anbudsformuläret var utformat. Sida har iakttagit likabehandlingsprincipen i utformningen av skallkravet att anbud skulle lämnas i det särskilt utformade formuläret. Att Global Re­ porting eller någon annan anbudsgivare skulle haft svårigheter att fylla i formuläret digitalt pga. en bugg i sin programvara medför inte att Sida änd­ rar inställning i denna del. Sida bestrider också att det är ett skallkrav att formuläret skulle fyllas i digitalt. Sida har prövat Global Reportings anbud utifrån de krav som framgick av förfrågningsunderlaget och objektivt be­ dömt att bolagets anbud inte uppfyllde ett skallkrav i upphandlingen. I I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen upphandlingen behandlades samtliga anbudsgivare likvärdigt och på icke­ diskriminerande sätt. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser m. m. Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 2 § LOU stadgas bl.a. att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i lagen och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. När det gäller valet mellan att upphandlingen ska göras om eller om den ska rättas har Regeringsrätten i RÅ 2005 ref. 47 uttalat att domstolen inte är bunden av yrkandena härvidlag utan att det ankommer på domstolen att bestämma om upphandlingen ska göras om eller att den ska rättas på visst sätt. Regeringsrätten har vidare i RÅ 2009 ref. 69 uttalat att det som hu­ vudregel bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på; utrymmet för att tillämpa officialprincipen är således begränsat. Förvaltningsrättens bedömning Uteslutning av anbudet pga. icke uppfyllt skall-krav Förvaltningsrätten har i målet att pröva om Sida har brutit mot LOU. Pröv­ ningen i förvaltningsrätten utgör en kontroll av om det på grundval av de omständigheter som Global Reporting har framfört i målet finns anledning att vidta sådana åtgärder som anges i 16 kap. 2 § LOU. För att ett ingripan­ de ska bli aktuellt krävs också att Global Reporting kan visa att bolaget lidit skada eller kan komma lida skada på grund av att Sida brutit mot LOU eller de grundläggande principer som skall efterlevas vid all offentlig upp­ handling. Med de senare menas principerna om icke-diskriminering, lika- Sida 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 Allmänna avdelningen behandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Av principen om likabehandling av leverantörer följer att samtliga anbud skall vara i överensstämmelse med bestämmelser­ na i förfrågningsunderlaget för att säkra möjligheten till en oqjektiv jämfö­ relse av anbuden. Likabehandling och icke-diskriminering förutsätter att anbudsgivare behandlas lika i alla skeden av anbudsförfarandet. I anbudsinbjudan punkt 3.2 Obligatoriska krav, anges följande. Förfråg­ ningsunderlaget med bilagor innehåller ett antal obligatoriska krav som benämns skall och är understrukna. Förutsättningen för att ett anbud skall kunna prövas, utvärderas och antas är att dessa skall-krav är uppfyllda. Under punkt 3.3 Bedömning av inkomna anbud, anges att en kontroll in­ ledningsvis kommer att göras av de administrativa kraven. Om anbudsgi­ vare uppfyller kraven och bedöms som kvalificerad kommer anbudet att prövas vad gäller krav på företag, tjänst, pris för att slutligen utvärderas från lägsta pris. Av förfrågningsunderlaget framgår att anbudsgivare skall bekräfta att denne har resurser att leverera de tjänster som omfattas av 6.1- 6.1.2 Rådgivning kring strategisk kommunikation och genomförande av komplexa kommunikationsuppdrag. Förvaltningsrätten konstaterar inledningsvis att i målet är ostridigt att Glo­ bal Reporting inte ifyllt en ruta för det aktuella skalllaavet som bekräftar att Golbal Reporting har resurser att leverera de tjänster som omfattas av 6.1-6.1.2. Global Reporting har anfört att det framgår av Global Reportings anbud i övriga delar jämte bilagor att bolaget uppfyller skallkrav på belaäf­ telse att av att de har resurserna att leverera de tjänster som omfattas av 6.1-6.1.2. Ett kryss i den aktuella rutan är alltså inte nödvändig för att an­ budet ska kvalificeras. Det är överflödigt krav eftersom bekräftelse av att nödvändiga resurser finns tydligt framgår av anbudet även utan detta kryss. Kravet på att kryssa i den aktuella rutan är således oproportionerlig mot bakgrund av att kravet är uppfyllt. Det strider även mot likabehandlings- I STOCKHOLM Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen principen. Sida har anfört att godta ett anbud som inte uppfyller ställda skallkrav anses vara i strid med likabehandlingsprincipen. Global Repor­ ting har inte uppfyllt ett av Sida ställt skallkrav och bolagets anbud har därmed rätteligen förkastats. Förvaltningsrätten konstaterar vidare att enligt LOU är det anbudsgivaren som ska visa att anbudet uppfyller de krav som har ställts i upphandlingen, om det inte kan visas på att kraven i sig inte är godtagbara. Det kan inte anses ankomma på en upphandlande myndighet att tolka eventuella oklar­ heter i ett anbud då detta skulle kunna medföra ett frångående från likabe­ handling och transparens. Upphandlande myndighet kan visserligen frivil­ ligt begära in komplettering eller förtydligande av anbud under förutsätt­ ning att det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegräns­ ning, men någon skyldighet att göra så finns inte. Det är därför av största vikt att anbudsgivare lämnar ett så korrekt och utförligt anbud som möjligt eller aktivt agerar för att utröna eventuella otydligheter som kan komma att påverka anbudets utformning. Ett anbud som inte uppfyller samtliga skall­ krav får inte antas, eftersom detta skulle strida mot principen om likabe­ handling av anbudsgivare. I frågan om att Global Reportings anbud förkastades trots att det framgår av övriga delar av anbudet att nödvändiga resurser finns, gör förvaltnings­ rätten följande överväganden. Förvaltningsrätten konstaterar att upphand­ lande myndighet enligt 1 kap. 9 § LOU ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Detta innebär att en upphandlande myndighet inte får anta ett anbud som inte uppfyller skalllaaven enligt förfrågningsunderlaget och inte heller göra prövningen mot andra kriterier än de som funnits med i förfrågningsunderlaget. Sida har förklarat att övriga elva av totalt tolv an­ budsgivare uppfyllde det aktuella skallkravet. Förvaltningsrätten har inte funnit skäl att ifrågasätta denna uppgift. Enligt förvaltningsrättens mening Sida 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen har således det inte utan risk för särbehandling eller konkurrensbegräns­ ning varit möjligt för Sida att anta Global Reportings anbud. Förvaltnings­ rätten finner att Sidas beslut att utesluta Global Reportings anbud från upphandlingen på den grunden att skallkravet i punkt 6.1-6.1.2 förfråg­ ningsunderlaget inte är uppfyllt, inte kan anses strida mot likabehand­ lingsprincipen. Upphandlande myndigheter har visserligen att fö\ja de principer som bär upp LOU, dock är proportionalitetsprincipen begränsad till att ta sikte på att de krav som ställs i en upphandling är lämpliga och nödvändiga för att uppnå det uppsatta målet och inte på exempelvis en upphandlande myn­ dighets möjlighet att förkasta anbud som inte uppfyller ställda skallkrav. Proportionalitetsprincipen innebär att kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till föremålet för upphandlingen. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Mot bakgrund av detta finner för­ valtningsrätten inte att det aktuella skallkravet som Sida uppställt strider mot proportionalitetsprincipen. Vad Global Reporting har anfört i övrigt i denna del medför inte att det är visat att upphandlingen har genomförts i strid mot bestämmelserna i LOU. Skall- krav på digitalt anbud Global Reporting har vidare till stöd för sin talan anfört att det skallkrav som Sida ställt att anbuden måste vara ifyllda digitalt bröt mot likabehand­ lingsprincipen eftersom Mac-användare har särbehandlats. Sida har anfört att även om anbudsformuläret är anpassat för digitalt hantering så har Sida inte ställt krav på att anbuden måste vara ifyllt digitalt. Som skallkrav har ställts att förfrågningsunderlagets formulär skulle användas enligt anbuds­ inbjudans pm1kt 3.6. Sida 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 25556-10 Allmänna avdelningen Det framgår av anbudsinbjudans punkt 4 att anbud skall avges skriftligen och vara undertecknad av behörig företrädare hos anbudsgivaren. I punkten 4.4 anges att anbudet skall lämnas i två exemplar - ett original (behörig undertecknad) och en kopia. Anbudet skall dessutom innehålla en digital kopia (CD-skiva, USB minne alternativt diskett, eller motsvarande) och skall vara tydligt märkt med företagets namn och Sidas ärendenummer. Om anbudet skiljer sig åt mellan dessa media anses materialet i pappers­ format vara gällande. Anbudsgivaren skall använda förfrågningsunderla­ gets formulär som underlag för sitt anbud enligt punkten 3 .6. Svaren läm­ nas i kryss- och svarsrutor. Det framgår vidare att förfrågningsunderlaget har tagits fram med hjälp av Microsoft Words formulärfunktion. För att kunna läsa och fylla i dokumentet krävs Microsoft Word 97 eller senare version av denna programvara. Mot bakgrund av det ovanstående finner förvaltningsrätten att kravet att lärm1a in en digital kopia tillsammans med två exemplar i pappersformat är ett skallkrav. Det framgår vidare att anbudet i pappersformat vid äventyr av bristande kompabilitet skulle ges företräde. Mot bakgrund av kravets ut­ formning finner förvaltningsrätten att den aktuella rutan i anbudet kunde fyllas i utskrivet pappersformat. Det framgår vidare av förfrågningsunder­ laget att samtliga anbudsgivare skulle använda sig av förfrågningsunderla­ gets formulär som underlag för sitt anbud. En viktig utgångspunkt vid all upphandling enligt LOU är att alla anbudsgivare ska ges så lika förutsätt­ ningar som möjligt att delta i en upphandling och den upphandlande myn­ digheten måste ställa samma krav på samtliga anbudsgivare. Förvaltnings­ rätten har inte funnit skäl att ifrågasätta att det sätt som samtliga anbudsgi­ vare skulle lämna sina anbud stred mot likabehandlingsprincipen. Vad Global Reporting anfört i övrigt i denna del föranleder ingen annan be­ dömning. I STOCKHOLM FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 17 25556-10 Förvaltningsrätten konstaterar sammanfattningsvis att Global Reportings anbud saknar uppgift avseende bekräftelse att anbudsgivare har resurser att leverera de tjänster som omfattas av 6.1-6.1.2. Det aktuella skallkravet är således inte uppfyllt. Eftersom Global Reportings anbud inte bedöms upp­ fylla skallkravet avseende rådgivning kring strategisk kommunikation och genomförande av komplexa kommunikationsuppdrag, har Sida haft fog för att förkasta deras anbud. Det är därmed inte visat att Global Reporting lidit eller kan komma att lida skada. Det föreligger således inte skäl för ingri­ pande enligt 16 kap. 2 § LOU. Global Reportings ansökan om överpröv­ ning ska därför avslås. Genom att förvaltningsrätten nu har avgjort målet slutligt upphör rättens tidigare interimistiska beslut att gälla. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1a). Rådman Föredragande har varit förvaltningsrättnotarie Lina Stode. ISVERIGES DOMSTOLAR Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens be­ slut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Öv erklagandet ska ha kommit in till förvaltn ingsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för över­ klagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midso!Il.milafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivel­ sen kormner in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i karmnan:ätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om det är a:v vikt för ledning av rättstil­ lämpningen att överklagandet prövas, anled­ ning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför vik­ tigt att det klart och tyclligt framgår av överkla­ gandet till Jrnmmattätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbets­ platsen och eventuell annan plats där kla­ ganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i :må­ let. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till karmnarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift oro förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger· till stöd för begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring a:v förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med va1i e särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrät­ ten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar om.bud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefon­ nummer. www.domstol.se