21.APR.2015 9:33 Forvaltningsratten GBG NR. 2291 Mål m 8919-14 Avd Onr KSnr - FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM I GÖTEBORG 2015�04J21 S. 2/10 Sida 1 (8) 2015 -04- 2 1 Avdelning 2 Enhet 21 SÖKANDE Meddelat i Göteborg Taxi Väst AB, 556139-9477 Bastiongatan 5 451 50 Uddevalla Aktb\l Ombud! Advokaten Jimmy Carnelind ochjur. kand, Isabelle Klingmyr MAQS Law Finn Advokatbyrå AB Box 11918 404 39 Göteborg MOTPART Bengtsfors Kommun, 212000-1470 Box 14 666 21 Bengtsfors SAKEN Överprövning av avtals giltighet enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU Dok.Id 301287 Postadress Box53197 400 15 Göteborg Besöksadress Ste11 Sturegatan 14 Telefon FÖRVALTNINGSRÄTTENSAVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår ansökan. Telefax 031 '.E-post: forvaltnmgsrattenigoteborg@dom.se E:S:l)editionstid måndag- fredag 08:00-1(i;00 J 732 10 00 031 - 711 78 59 KONKURRENSVERKET 21.APR.2015 9:33 Forvaltningsratten GBG FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 8919�14 I GÖTEBORG BAKGRUND Bengtsfors kommun (kommunen) påbörjade en upphandling av sarskole� skjutsar och tillfälliga elevresor i Bengtsfors kommun och bjöd in anbuds� givare att lämna anbud genom ett förfi:ågningsunderlag daterat den 27 mars 2014 med sista anbudsdag den 2 juni 2014. Avtalsperioden var tre år med möjlighet till förlängning med ytterligare ett år. I beslut den 27 juni 2014 meddelade kommunen att denna upphandling skulle avbrytas på grund av bristande ko:nkU1Tens, Två anbud hade lämnats in, varav endast ett upp­ fyllde samtliga skallkrav, men med ett alltför högt pris. Även det förkas­ tade anbudet hade en alltför hög prisbild. Kommunen inledde därefter en ny upphandling med förfrågningsunderlag daterat den 10juli 2014 och med sista anbudsdag den 31 juli 2014. Avtals­ perioden löpte från den 15 augusti 2014 till och med den 31 december 2014, utan möjlighet till forlängning. Den 8 augusti 2014 fattade kommu­ nen beslut om att avbryta även d enna upphandling på grund av bristande konkurrens då endast ett anbud hade lämnats i upphandlingen. Kommunen angav därefter i meddelande den 15 augusti 2014 bl.a. att kommunen genomfört en direktupphandling av sätskoleskjutsar och tillfäl­ liga elevresor för perioden den 18 augusti - den 31 oktober 2014 med den tidigare entreprenören Laxarby Taxi AB samt att utredning i enlighet med politiskt beslut kommer att göras för att komma fram till en framtida lös­ ning fur tiden därefter. YRKANDEN M.M. Taxi Vtist AB (Taxi Väst) yrkar att förvaltningsrätten ska besluta att nu ingånget avtal ska forklaras ogiltigt och au.för i huvudsak följande. NR.2291 S. 3/1O Sida'l. 21. APR.2015 9: 3 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I GÖTEBORG Forvaltningsratten GBG NR. 2291 S. 4/10 DOM Kolillllunen har utan annonsering genomfört en direktupphandling med Laxarby Taxi. Eftersom det inte föreligger några förutsättningar @r kom­ munen att tillämpa förhandlat förfarande utan föregående annonsering har kommunen gjort sig skyldig till en otillåten direktupphandling. Förutsätt­ ningarna ät således uppfyllda for att förvaltningsrätten ska besluta att avta­ let mellan kommunen och Laxarby Taxi är ogiltigt. Undantag från annonseringsskyldigheten toreligger endast undantagsvis och under vissa närmare angivna forutsättningar. Av praxis följer att bris­ tande planering som kan tillskl'ivas den upphandlandande myndigheten medför att undantagsbestämmelsen inte är tillämpbar. Bristande planering föreligger till exempel när den upphandlande myndigheten inte tagit höjd för den tid det tar att genomföra en överprövningsprocess. I detta fall har kommunen därtill angett att det med hänsyn till brukarnas funktionshinder skulle ha varit olämpligt att låta någon annan ta över köiningarna med hän­ syn till den korta övergångsperioden. Med hänsyn härtill och då det enligt kommunen tar tid att introducera nya chaufförer bo:rde kommunen ha pla­ nerat @r en väsentligt längre period mellan tilltänkt tilldelningsbeslut och avtalsstart. Det bar också framkommit att kommunen redan vid tidpunkten för den första upphandlingen haft möjlighet att avropa aktuella tjänster från Västtrafiks upphandling. Skallkraven i den första upphandlingen var där­ utöver mer långtgående än i Västtrafiks upphandling. Att kommunen riske­ rade att inte få in några anbud i nivå. med kommunens prisbild var därför :förutsebart. Pdsbilden i förhållande till skallkravsnivån i den första upp­ handlingen var verklighetsfrämmande och anbudsprisemas nivå i den första upphandlingen ska därför tillskrivas kommunen. Den synnerliga bråd-ska som uppstått f'ar därför tillskrivas kommunen och roedfor sålunda att undantagsbestänunelsen inte är tillämpbar. Sida 3 8919-14 21.APR.2015 9:34 Forvallningsrallen GBG NR. 2291 S. 5/10 FÖRVALTNlNGSRÅTTEN DOM I GÖTEBORG Det :foreligger inte heller några synnerliga skäl för direktupphandling. Alla bestämmelser om direktupphandling ska tolkas restriktivt. Det är därför uteslutande sådana situationer rörande hälso- och sjukvård samt socialvård som exemplifieras i förarbetena. Särskoleskjuts utgör varken socialtjänst eller hälso- och sjukvårdstjän.st och kan inte likställas med sådana tjänster. Taxi Väst bestrider att de flesta barn som har rätt till särskolesltjuts i kom­ munen har funktionshindet som skulle omöjliggöra leverantörsbyte med korta intervaller. Med beaktande av vad som numerahar kon1tnit fram i målet om kommu­ nens möjlighet att avropa de aktuella tjänsterna från Västtrafik samt med beaktan.de av den korta anbudstid som kvarstår har Taxi Väst inte längre någon synpunkt på om furvaltningsrätten förklarar att a vtalet får bestå till foljd av hänsyn till ett tvingande allmanintresse. Kommunen anser att ansökan ska avslås och anfor bl.a. följande. Den ge­ nomförda direktupphandlingens kont!aktsvärcle understiger beloppsgränsen förnärendirektupphandlingfårtillämpasochärdännedförenligmed LOU. Synnerlig btlldska och synnerliga sktil Vid den första upphandlingen inkom endast två anbud) varav endast Taxi Västs anbud uppfyllde samtliga krav, Taxi Västs anbud var dock betydligt högre än det förkastade anbudet. Eftersom det inte :forekom någon konkur­ rens beslutade kommunen att avbryta upphandlingen. Därtill beslutade kommunstyrelsen m.ed hänvisning till de extremt höga anbudsprisema - även det förkastade anbudet översteg kommunens budget - att uppdra åt forvaltningen att utreda alternativa lösningar fi>r att säkra den framtida särskoleskjutsverksmnheten, Den andra upphandlingen genomfördes i syfte att säkerställa särskoleskjutsverksamheten i avvaktan på utredningens Sida 4 8919-14 21. APR.2015 9:34 Forvaltningsratten GBG NR.2291 S. 6/10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I GÖTEBORG DOM Sida 5 89 1 9- 1 4 färdigställande. Vid anbudstidens utgång hade endast ett anbud inkommiti varförävendennaupphandlingavbrötssomenföljdavbristandekonkur­ rens. Direktupphandlingen gjordes i sista stund för att säkerställa särskole­ barnens transporter och omfattar endast den absolut nödvändigaste tiden för utredniligsuppdragets säkerställande. Vid tidpunkten för avtalets ingå­ ende hade kommunen inte något större framtida behov än den tid som kon­ traktet gäller. Det skulle heller inte ha varit lämpligt att låta någon annan ta över körningarna under övergångsperioden, eftersom brukarna många gånger har sådana funktionshinder som gör att det inte är möj ligt att intro" ducera nya chaufförer med korta intervaller med hänsyn till barnens välbe" finnande. DärUtöver föreligger i allt fall synnerliga skäl for direktupphandlingen med hänsyn till brukarna. Flertalet barnen har funktionshinder som omöjliggör leverantörsbyten med korta intervaller. Särskoleskjutsar är även en typ av allmännyttig tjänst som kräver stabilitet för brukarna. Tjänsten kan likstäl� las med vissa hälso- och sjukvårdsinsatser samt socialtjänster och det lir därftir förenligt att med LOU att för en kortare tid direktupphandla särsko­ leskjuts i avvaktan på exempelvis ett utredningsuppdrags slutförande eller en ny upphandling. Tvingande hänsyn till allmänintresset Kommunen är enligt skollagen skyldig att tillhandahålla sä:rskoleskjuts till elever med särskilda behov. Durtill :llireligger skolplikt och den här elev­ gruppen har inte möjlighet att fullfölja sin skolgång utan transport till och från skolan. Särskoleskjuts är väsensskilt från vanlig skolskjuts eftersom eleverna många gånger inte kan transporteras i vanliga fordon utan risk för deras hälsa och välbefinnande. Det föreligger alltså tvingande hänsyn till ett allmänintresse ifråga om transport av funktionshindrade barn och/eller 21. APR. 2015 9:35 Fo rvaltningsratten GBG NR.2291 S. 7/10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I GÖTEBORG DOM Sida 6 8 9 1 9- 1 4 sjuka barn, som är en skyddsvärd grupp, varfor avtalet under alla omstän­ digheter måste bestå. Upplysningsvis beslutade kommunstyrelsen den 1 7 september 20 1 4 att göra avrop från tidigare upphandlat ramavtal med Västtrafik AB avseende särskoleskjuts med avtalsstart den 1 november 2014. Kommunen har agerat affärsmässigt och istället för att teckna avtal med Taxi Väst eller Laxarby Taxi valt att teckna avtal med Västtrafik AB, Förvaltningsrätten har i beslut den l september 2014 avslagit Taxi Väst AB:s yrkande om att avtalet inte får fullgöras till dess någonting annat har bestämts. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Tillämpliga bestämmelser m.m. Direktupphandlingar kan tillämpas i de fall kontraktets värde uppgår till högst 28 procent av det tröskelvärde som avses i 3 kap. LOU. Vidare får direktupphandling användas i tillämplig omfattning i de fall förutsättning­ arna för förhandlat förfarande utan foregä.ende annonsering som avses i 4 kap. 5�9 §§ är uppfyllda eller om det finns synnerliga skäl ( 1 5 kap. 3 § LOU). En upphandlande myndighet fru: använda förhandlat ftlrfarande utan fore­ gående annonsering vid tilldelning av kontrakt som avser byggentreprena­ der, varor och tjänster om det är absolut nödvändigt att tilldela kontraktet) men synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förut­ ses av den upphandlande myndigheten gör det omöjligt att hålla tidsfrister­ na vid öppet, selektivt eller förhandlat :forfärande med föregående annonse� ring (4 kap. 5 § 1st 3 p. LOU). 21.APR.2015 9:35 Forvaltningsratten GBG NR.2291 S. 8/10 Sida 7 8 9 1 9-14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I GÖTEBORG DOM Direktupphandling kan slutligen användas även när det föreligger synner­ liga skäl. Regeln är tänkt för sådana oförutsedda händelser som myndig­ heten inte själv kunnat råda över. Brådska på gnmd av egen bristande pla­ neringgeralltsåinterätttilldirektupphandling, Direktupphandlingärtänkt att användas som en undantagslösning, vilket är naturligt eftersom det för­ farandet i praktiken innebär att konkurrens inte uppkommer, Det är myn­ digheten som har bevisbördan för sitt val av upphandlingsforfarande {prop. 2001/02:142 S, 99). Rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighetochenleverantör arogiltigt,omavtaletharslutits utan föregå­ ende annonsering (16 kap. 13 § LOU). O m d e t fi nn s t v i n g an d e h än . s y n t i l l e tt al l m änm. tr e s s e , s k a r ä t t e n b e s l u t a a t t avtalet far bestå trots att förutsättningarna för ogiltighet enligt 13 § är upp­ fyllda(16kap. 14 §LOU). Förvaltningsrättens bedömning Det har visserligen varit nödvändigt för kommunen att tilldela kontraktet för att uppfylla sin skyldighet att enligt skollagen tillhandahålla särskole­ skjuts till elever med särskilda behov. Däremot är den tidsnöd som kom­ munen åberopar inte orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och får i allt väsentligt tillskrivas bristande rutiner och planering från kommunens sida. Det som kommunen anför om skälen tor upphandlings­ forfarandet utgör inte heller sådana synnerliga skäl som undantagsvis med­ ger upphandling utan konkurrensutsättning. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet och med beaktande av proportionalitetsprincipen får emellertid tvingande hänsyn till ett allmänintresse anses föreligga. Med hänsyn till att avtalstiden numera har löpt ut saknas dock skäl för att ta 21.APR.2015 9:35 Forvaltningsratlen GBG NR. 2291 S. 9/10 Sida8 89 19-14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I GÖTEBORG ställning till om avtalet ska bestå med hänsyn härtill. Sammanfattningsvis har det således saknats förutsättningar ftir att genomföra en direktupphand­ ling i enlighet med vad som anges i 15 kap. 3 § andra mening�n LOU. Kommunen uppger emellertid ostridigt uppgett att fråga är om en direkt­ upphandling vars kontraktsvärde understiger 28 procent av tröskelvärdet för varor och tjänster beräknat efter de normer som. anges i 3 kap. LOU. Skäl att ifrågasätta den beloppsmässiga beräkningen i denna del har inte kommit fram, Bolage t bar inte på annan grund ifrågasatt beloppsberäk­ ningen, Sålunda har inte kommit fram annat än att kommunen har genom­ fört en direktupphandling som står i överensstämmelse med bestämmelser­ na i LOU och unionsrätten i öVIigt. Bolagets ansökan oro att avtalet mellan kommunenochLa:xarbyTaxi skaförklarasogiltigtskadärföravslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3 1 09/1B LOU) För edragande i målet har varit föredragande juristen Michat!l Koch. Rådman Forvaltningsratten GBG NR. 2291 Bilaga 1 S. 10/1O SVERIGES DoMSfOLAR .HUR MAN ÖVERKLAGAR .. PRÖVNINGSTILLSTÅND Dl!D. som 'Vill övetldaga förval.tniogsrätrens beslut ska skriva till 1'.attnnanätmn i Göteborg. Skrl:velsca. ska dock skiclms e:llet lämnas till föi:valtningi;rätte.o. ÖVCå:lagan.detsbh11.komtn.ttintill fdrvaltningsritr;en inom ti:e '9'ec;kor fnin � dag dl khganden fick dd iv beslutet. Otn beslutet hu :meddelats vid en muntlig föthimdlicg1 eller detvidCll sruiw.fö.rhmdlingWattget15nfu: beslutet kommet att meddelas, ska. dock �ethakommitin.inomtreveckor fi:m � dag dom.stolens beslut .me.dddadcs. T.tdenfötäv'ctklagui.dctföroffui.tligpartrliknas &ån den dagbcslu.retmeddelades. tiil bostaden och mobil.telefon. Adress och telefos:w.uw.mci: ti.U lclaga.ndeD.S arbetsplats ska ocksi mges samt �entncll mo.an adress där k1sgao.ckn kan nb för d.elgiming. Om de,se.uwgifterhulmru:l.atstlwgarci:målet- och om de fortfarande. i:r ak:tuclb.- behöver de inte uppges igen. Om klagMdcn a:nlit.ai: om.bud, sh ömhlld.cts na;ei;u,, postnd:tcss, c-­ posuukcss, tdefonn'C.!.Olmet till ai:betsphtEen ochmobiltelefoilJlutnmetiwgcs. Om�n person• elli-:c -a&essuppgift iimkas, ska it!.dringenu�dröjstnll9!lilläla�-till katnmamtten. 2. elen dom/beslut som övet:klagas med uppgift om fözy:i]_tnhigt;tittens llllIIln, ;milnum:tner samt dagen ffi:c beslutet, Orn sista dagen föi: överltlagandet infalkr pl lördag, söndag cl1e.c helgdag, ,:cidsoni.t:aaruton. julaftonellernyhsafb:.w.Iickctdetattskrl-velsea. kommerhiniishl.Vllclag. begmmompxöwmgstillstål:i.d, Bötattettov�ska.kunna.tasUJ?l?i k11tåffl11tri.ttcn fomras 11.tt p:töv.a.ingstills•d meddelas, Kamtna:aiU:ten l.iitni,.ar p:tö'VIllllg.3tillstånd om 1. detfuulsanledirlng11.ttbetmla riktighetenavdetslutsom fö�tnings:tittcn hm: kommit1ill, 2. det.inteutanatts¼danttillstånd ;encddclasgårattbeoömit.dktighetcnav det slut SO!D. förv'2ltningsrlitt.en har kommit till. 3. detiit11.v'Vilttfötlcddngav rittstilwnpniogcnattöver:klagarniet p:i:cm.sa'9'högi:erii.tt.eller 4. detannars6nm;syr,ncrligasklil11.ttp.,:öva v de ö erklagan t. Om p:i:övcingstillståttd w.te m.eddeks st:k förveltciogsn� beslut fast Det är diirfo;e vjktigtattdc:tklartochtydligtframgåtav ö'Ve.tkla.g!indet till kwtrtmsn:ättm vm&: t:na.n ao.serattptö�ri!.lstiindbörmeddelas. Skrivelsen tned överklagande ska innehålla 1. I