LÄNSRÄTTEN I VÄSTERBOTTENS LÄN Föredraganden Kristin Persson SÖKANDE Sida 1 (13) PersonalPartner i Sverige AB, 556560-7149 Trädgårdsgatan 8, 5 tr 931 31 Skellefteå MOTPART 1. Lycksele kommun 921 81 Lycksele 2. Storumans kommun 923 81 Storuman SAKEN �12- 0 8 Meddelad i Umeå Mål nr 1579-09 E Kansli 1 j Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling - LOU DOMSLUT Länsrätten beslutar att upphandlingen ska göras om. Länsrätten upphäver det interimistiska beslutet den 10 september 2009. Dok.Id 48887 Postadress Box 193 901 05 Umeå Besöksadress Nygatan 45 (Tingshuset) Telefon Telefax 090-17 74 00 090-13 75 88 E-post: lansrattenivasterbotten@dorn.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 Sida 2 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E I VÄSTERBOTTENS LÄN BAKGRUND OCH YRKANDEN Lycksele kommun och Storumans kommun (kommunerna) har infordrat anbud avseende företagshälsovård (dnr UH-·09-13) och beslutat att anta anbud från Inlandshälsan AB. Vid upphandlingen har förenklat förfarande använts. Genom interimistiskt beslut den 10 september 2009 har länsrätten förord­ nat att upphandlingen, i den delen som rör företagshälsovård, inte får av­ slutas innan något annat har beslutats. Personalpartner i Sverige AB (PPAB) yrkar i ansökan hos länsrätten att upphandlingen inte får avslutas förrän rättelse vidtagits på så sätt att utvär•­ deringen ska göras om. Kommunerna bestrider bifall till ansökan. TILLÄMPLIGA BESTÄMMELSER Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkälmande och proportionalitet iakttas. (1 kap. 9 § LOU) En upphandlande myndighet ska anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlan­ de myndigheten, eller 2. det anbud som i1mehåller det lägsta priset. Bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska göras enligt 12 kap. 1 § andra stycket LOU. Den upphandlande myndighe­ ten ska antingen ange hur de olika kriterierna som avses i 12 kap. 1 § andra stycket viktas vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt Sida 3 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E mest fördelaktiga eller ange kriterierna i fallande prioritetsordning. Krite­ rieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna sprid­ ning. Ki-iterieviktningen eller prioritetsordningen ska anges i annonsen om upphandling, i ansökningsinbjudan eller i förfrågningsunderlaget. (15 kap. 16 § LOU) Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, ska myndigheten ta hänsyn till olika hiterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, mil­ jöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funk­ tionella och telrniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphand­ lande myndighet ska i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsun­ derlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas. (12 kap. 1 § andra stycket LOU) Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande prin­ ciperna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i LOU och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gj01is. (16 kap. 2 § första stycket LOU) UTREDNINGEN Obligatoriska krav (s.k. skall-krav) I anbudsförfrågan uppställs bl.a. följande obligatoriska krav (förfrågnings­ underlagets Kravspecifikation) 2.0 Omfattning - Upphandlingen omfattar: I VÄSTERBOTTENS LÄN • • Accepteras: Ja/Nej Bastjänster Lycksele kommun: 1 800 timmar Bas\jänster Storuman kommun: 650 timmar LÄNSRÄTTEN I VÄSTERBOTTENS LÄN DOM Sida 4 1579-09 E 3.1 Kompetensområden - Leverantören ska tillhandahålla kompetens i form av leg. företagsläkare, leg. företagssk.öterska, leg. sjukgym­ nast/ergonom, leg. psykolog, skyddsingenjör/arbetsmiljöingenjör, beteen­ devetare. Accepteras: Ja/Nej 8. Tillgänglighet - Företagshälsovårdens tjänster ska vara tillgängliga i Lycksele, Storuman samt Tärnaby. Leverantören bör kunna ha flexibla arbetstider, vid särskilda tillfällen efter önskemål från beställaren. Accepteras Ja/Nej Redogör för hur kravet uppfylls! 8.1 Lokaler - Verksamheten ska bedrivas i lokaler som är väl tillgängliga och lämpade för aktuell verksamhet. Lokalerna ska vara handikappanpas­ sade. Leverantören bör kunna erbjuda lämpligt samtalsrum för en mindre grupp personer. Accepteras Ja/Nej Utvärderingskriterier Beträffande anbudsutvärderingen anges bl.a. följande (förfrågningsunder­ lagets Administrativa föreskrifter) under rubrik 10.3 Utvärderingsfasen. Begärda uppgifter enligt kvalificeringsfasen ska visa att anbudsgivaren har kapacitet och förmåga att genomföra uppdraget. Anbud som klarat uteslut­ ningsfasen och kvalificeringsfasen utvärderas enligt nedan. Det totaleko­ nomiskt mest fördelaktiga anbudet kommer att antas. Vid utvärdering av anbud kommer mervärde att tillämpas. Mervärde - Mervärde uttrycker hur mycket bättre ett anbud bedöms vara än kvalificeringsk.raven. Noll (0) bedömda poäng representerar inget mer­ värde och full bedömd poäng representerar högsta mervärde (maxpoäng). Sida 5 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E I VÄSTERBOTTENS LÄN Poängsättning - Ett utvärderingskriterium poängsätter hur väl det uppfyl­ ler beställarens behov. Ju högre poäng desto högre mervärde. Nedan följer en uppställning av definitionerna som används vid bedömning av anbud, - 0 poäng. Inget mervärde, acceptabelt. - 1 poäng. Ger ett mervärde, bra. - 2 poäng. Ger ett stort mervärde, utmärkt Reduktionsvärdet - Reduktionsvärdet är en i förväg bestämd summa pengar eller en summa pengar genom ett intervall. Denna summa represen­ terar hur mycket mer beställaren är beredd att betala för ett anbud med full poäng, högsta mervärde, jämfört med ett anbud utan mervärde. I den här upphandlingen tillämpas reduktionsvärde inom intervall. Utvärderingspris - Utvärderingspris är ett jämförelsetal som erhålls ge­ nom att ta anbudspris minus anbudets specifika reduktionsvärde. Anbud med lägsta utvärderingspris (jämförelsetal) vinner upphandlingen. Bedömning - Varje anbud värderas utifrån angivna utvärderingskriterier och bedömningen resulterar i ett specifikt reducerin.gsvärde per anbud. Detta specifika värde ligger mellan O och upphandlingens totala reduk­ tionsvärde. Vid denna upphandling är det totala reduktionsvärdet 900 000 kr. Vart och ett av kriterierna har ett reduktionsvärde inom intervallet 0-600 000 kr. Detta innebär att ett kriterium kan komma att ges reduktionsvärde 0- 100 000 kr medan ett annat kriterium kan komma att ges reduktionsvärde 0-600 000 kr. Upphandlande enheter förbehåller sig rätten att utse vilket av kriterierna som ges det högsta reduktionsvärdet. Följande reduktionsvärden kommer att ligga till grund för utvärdering av anbud. LÄNSRÄTTEN I VÄSTERBOTTENS LÄN Tillgänglighet 0-600 000 kr DOM Sida 6 1579-09 E - Inget lokalkontor, begränsade telefontider, inte daglig tillgång till samt­ liga efterfrågade kompetenser = 0 poäng - Lokalkontor, telefontid> kl. 08:00-16:00, daglig tillgång till samtliga kompetenser = 1 poäng - Lokalkontor, telefontid< kl. 08:00-16:00, daglig tillgång till samtliga kompetenser, korta handläggningstider = 2 poäng Erfarenhet 0-600 000 kr Föreslagna och redovisade arbetsmetoder 0-600 000 kr Utvärdering I Utvärderingsprotokollet anges följande. Bedömning Lycksele kommun - Företagshälsovård *Anbud I· PPAB, Anbud 4· Inlandshälsan AB Bedömning Storuman kommun - Företagshälsovård *Anbud I· PPAB, Anbud 4· Inlandshälsan AB Kriterie Anbud I Anbud 2 Anbud 3 Anbud 4 Anbudssumma 1 594 800 - - I 611 000 Tillgänglighet 100 000:- so 000 - - 100 000 Erfarenhet 300 000:- 300 000 - - 300 000 Arbetsmetoder 600 000:- 600 000 - - 600 000 Utvärderingspris 644 800 - - 611 000 Kriterie Anbud I Anbud 2 Anbud 3 Anbud 4 Anbudssumma 575 900 - - 581 750 Tillgänglighet 100 000:- 25 000 - . 50 000 Erfarenhet 150 000:- 150 000 - - 150 000 Arbetsmetoder 300 000:- 300 000 - - 300 000 Utvärderingspris 100 900 - - 81 750 Sida 7 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E I VÄSTERBOTTENS LÄN Förklaring Lycksele kommun: Anbud 1 har ett lägre pris än anbud 4 avse­ ende företagshälsovård. Dock är skillnaden liten och anbud 4 har en större och bredare organisation inom ett överkomligt avstånd. Anbuden är näst intill omöjliga att skilja åt avseende erfarenhet och arbetsmetoder, däremot bedöms anbud 4 vinna på laiteriet "Tillgänglighet". Förklaring Storuman kommun: Anbud 1 har lägre pris än anbud 4 avseen­ de företagshälsovård. Dock är skillnaden liten. Anbuden är näst intill omöj­ liga att skilja åt avseende erfarenhet och arbetsmetoder men anbud 4 pre­ senterar en lösning som bättre uppfyller kriteriet "Tillgänglighet". Det to­ talekonomiskt mest fördelaktiga anbudet bedöms därför vara anbud 4. PARTERNAS ANFÖRANDEN Pmierna har, i ansökan om överprövning och senare skriftväxling, anfört bLa. följande. PPAB Av tilldelningsbeslut framgår att PPAB har lämnat ett lägre pris jämfört med det vinnande anbudet. Upphandlaren beskriver att anbuden är nästin­ till omöjliga att skilja åt avseende erfarenhet och arbetsmetoder, men där­ emot bedöms lnlandshälsan AB vinna på "tillgänglighet". Det beskrivs även att vi1mande anbud har en större och bredare organisation inom ett överkomligt avstånd från Lycksele. PPAB:s tänkta tillgänglighet har redo­ visats utifrån den redovisning som framgår i de administrativa föreskrifter­ na enligt följande. Om kommunerna tecknar avtal med PPAB kommer än­ damålsenliga lokaler att hyras i Lycksele, Storuman och Tärnaby. PPAB har telefonöppet 07:00-16:00 vardagar. Om kommunerna så önskar erbjuds även ett journummer vid krissituationer efter kontorstid och under helger. PPAB har alltid tillgång till alla kompetenser dagligen, förutom läkare som Sida 8 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E I VÄSTERBOTTENS LÄN kommer att lmytas till PPAB ett antal dagar per vecka beroende på behov. I det fall som kompetens inte är inne på kontoret finns alltid möjlighet att kontakta kompetensen via telefon. Vid träffmed berörda på respektive kommun har muntligt redovisats att bemanning kommer att ske utifrån kundens behov. Båda kommunerna kommer att ha tillgång till PPAB:s kompetenser och de uppfyller de krav som ställs i upphandlingen. Detta har även redovisats slaiftligt i anbudet. De kompetenser som inte kommer att vara stationerade i Lycksele eller Storuman avses utnyttjas från Skellef­ teå. PPAB utgår från att Inlandshälsan idag har lokal och verksamhet på orterna Lycksele och Storuman. PPAB kommer att etablera sig i Lycksele och Storuman och kommer både att anställa personal och nyttja kompeten•· ser från Skellefteå. I upphandlingsunderlaget framgår inga krav på, för att få högsta poäng gällande tillgänglighet, att man har pågående verksamhet på orterna. Av tilldelningsbeslutet framgår även att vinnande anbud har en större och bredare organisation inom överkomligt avstånd från Lycksele. Samma gäller här att PPAB utgår från att samma företag som har verksam­ het på orten och då fim1s resurserna i Umeå. PPAB har tillgång till sina extraresurser från Skellefteå. Avståndsmässigt rör det sig om tre mils skill­ nad enkel väg. Inlandshälsan har fler personer till förfogande i Umeå, men inte fler kompetenser. Det vinnande anbudet har inte högre tillgänglighet eller bredare organisation än PPAB. Kommunerna I sitt anbud presenterar PPAB en lösning som innebär att man öppnar lo­ kalkontor i Lycksele, Storuman och viss tid i Tärnaby, samt att man hämtar kompetens från Skellefteå vid behov. Anbudet innehåller även information om att PPAB saknar egen företagsläkare och istället köper den tjänsten via ett företag i Umeå, samt att man kan tillhandahålla färre personer i sin uppdragsorganisation än vinnande anbud. För att få full poäng (full reduk­ tion) för kriteriet "tillgänglighet" har kommunerna gjort bedömningen att man dagligen måste kunna tillhandahålla samtliga efterfrågade kompeten- Sida 9 LÄNSI�TTEN DOM 1579-09 E ser samt att handläggningstiderna för ärendena hålls så korta som möjliga. Vinnande anbud har ställt två företagsläkare inom sin egen organisation till förfogande och har dessutom en större uppdragsorganisation än PPAB. Anbuden innehåller i övrigt samma kompetenser, men av PPAB:s anbud framgår att antalet personer per kompetens är mindre, vilket kan innebära att handläggning av ärenden riskerar att bli längre. Stora delar av vinnande anbuds uppdragsorganisation films dessutom stationerad i Västerbottens inland med koncentration i och kring Vilhelmina, vilket förkortar eventuell restid väsentligt för ärenden inom främst Storumans kommun. Dessa två faktorer har bedömts ge ett större mervärde vid utvärdering av anbuden. PPAB I anbudet har två företagsläkare och en psykiater redovisats som underleve­ rantörer. I träff med representanter för kommunerna den 11 augusti 2009 redovisades även ett samarbete med Norrlandsklinikens dr Anders Gill­ blad. Detta samarbete innebär att PPAB har tillgång till bl.a. magnetrönt­ gen i Umeå med en maximal väntetid på 14 dagar (oftast kortare). - PPAB saknar inte egen företagsläkare, man har valt att teckna avtal med läkarnas egna företag istället för personlig anställning. I det vinnande anbudet redo­ visas under 8.0 Tillgänglighet att man är tillgänglig fem dagar i veckan via telefon eller e-post i Lycksele och fyra dagar i veckan via telefon och e-• post i Storuman. I anbudsunderlaget framgår inte hur man ska tolka att man dagligen måste tillhandahålla samtliga efterfrågade kompetenser. Gäller detta fysiska kontakter eller kontakt via telefon och e-post. För att få full pott ska man kunna tillhandahålla samtliga kompetenser. Av det vin­ nande anbudet framgår inte annat än tillgänglighet via telefon och e-post. I det vinnande anbudet har man ställt två företagsläkare inom sin organisa­ tion till förfogande och det räknas som en större tillgänglighet än PPAB:s två företagsläkare, psykiater samt möjlighet att nyttja bl.a. magnetröntgen med maximal väntetid 14 dagar. I kravet på tillgänglighet nämns varken I VÄSTERBOTTENS LÄN Sida 10 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E I VÄSTERBOTTENS LÄN antalet läkare samt storlek på uppdragsorganisationen som mervärde eller att det ger högre poäng. Kommunerna PPAB har redovisat att man kommer att vara tillgängliga när kunden så önskar och att man har telefonöppet 07:00-16:00 vardagar. Denna beskriv­ ning av kriteriet tillgänglighet känns betydligt vagare än elen som vinnande anbud har redovisat. PPAB har också redovisat att man har daglig tillgång till samtliga efterfrågade kompetenser förutom läkare. De läkare som ändå finns presenterade i uppdragsorganisationen saknar, kommunerna veterli­ gen, företagsläkarkompetens vilket innebär att kommunerna i förekom­ mande fall måste anlita annan extern part vid bl.a. framtida brandmanna­ undersökningar. PPAB har inte heller redovisat hur och i vilken grad man avser bemanna de lokaler man tänker hyra om man tilldelas kontraktet. Vi1mande anbud har redovisat att deras operativa del finns stationerad i både Lycksele och Storuman med företagsläkare, beteendevetare och skö­ terska i Lycksele fem dagar i veckan och sköterska i Storuman fem dagar i veckan. PPAB har inte varit tillräckligt tydliga avseende hur bemaimingen kommer att se ut på respektive ort och har i sitt anbud lämnat ett svar som per automatik medför att kommunerna inte kan ge full reduktion avseende kriteriet tillgänglighet då man redovisat att man inte har daglig tillgång till den efterfrågade kompetensen företagsläkare. Att som PPAB redovisa sin avsikt att "sätta sig ner och klara ut vad respektive ställe vill ha för flexibi­ litet vad gäller arbetstid och öppettider" känns som ett för osäke1i kort då PPAB:s uppdragsorganisation i dagsläget inte till fullo redovisats. PPAB Kommunen hänvisar till att PPAB kommer att ha telefonöppet mellan 07.00-16.00 samt att PPAB har tillgång till samtliga kompetenser förutom läkare. Detta upplevs av kommunerna som vagare än att det i vinnande LÄNSRÄTTEN I VÄSTERBOTTENS LÄN DOM Sida 11 1.579-09 E anbud anges att FHV-central kommer att ha öppet fem dagar i veckan via telefon eller e-post. Kommunen har felaktigt uppgett att det vinnande an­ budet innefattar att en företagssköterska är tillgänglig fem dagar i veckan i Storuman. Enligt anbudet är företagssköterskan tillgänglig fyra dagar i veckan. Av det vinnande anbudet framgår inte hur stor tillgängligheten på läkarresursen i vare sig Lycksele eller Storuman. Har kommunerna själv antagit hur stor läkartillgänglighet som vinnande anbud har? I PPAB:s an­ bud redovisas att man förfogar över två företagsläkare och detta är även förtydligat i tidigare yttrande. När det gäller brandmannaundersökningar har PPAB i kravspecifikationen s. 6, Medicinska kontroller i arbetslivet AFS 2005:6 rad 10, svarat att hälsokontrollen utförs av företagsläkare och företagssköterska. När det redovisats på detta sätt saknas förståelse för kommunernas påstående att man måste anlita extern pmi vid bl.a. brand­ mannaundersökningar. Kommunen har i yttrande redovisat att det vi1mande anbudets operativa del i form av företagsläkare, beteendevetare och sk.öterska föms stationerad i Lycksele och att det i Storuman finns en företagssköterska. Av det vinnan­ de anbudet framgår inte vilka kompetenser som är stationerade var, förut­ om sköterska i Storuman. Att hävda att PPAB, som har erfarenhet av att leverera företagshälsovård till över 120 företag, inklusive Norsjö kommun, är ett osäkert kort känns främmande för företaget. DOMSKÄL I mål om offentlig upphandling har den sökande pmien s.k. åberopsbörda, d.v.s. länsrätten kan endast pröva de omständigheter som parten uttryckli­ gen angett i sina skrivelser såsom stridande mot LOU. Däremot ankommer det på länsrätten att, för det fall felaktigheter förekommit, besluta om upp­ handlingen ska göras om (till följd av brister i förfrågningsunderlaget) eller rättas (till följd av brister i utvärderingen). Sida 12 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E Den upphandling som är aktuell i detta mål har tilldelats Inlandshälsan AB, huvudsakligen utifrån att kommunerna ansett att det bolagets anbud bättre uppfyller kriteriet tillgänglighet än PPAB:s anbud. PPAB har invänt mot att så skulle vara fallet och gjort gällande att kommunerna värderat det vinnande anbudet utifrån uppgifter som inte framgår av anbudet. PPAB har även gjort gällande att förfrågningsunderlaget varit oklart i fråga om vad som avsågs värdesättas i utvärderingen beträffande kriteriet tillgänglighet. Av förfrågningsunderlaget framgår att de omständigheter som kommuner­ na kommer att värdera anbuden utifrån är lokalkontor, telefontid mer eller mindre än mellan kl. 08.00- 16.00, daglig tillgång till samtliga efterfrågade kompetenser samt ko1ia handläggningstider. Enligt PPAB framgår det inte av förfrågningsunderlaget vad sorn avses med daglig tillgång till samtliga kompetenser, d.v.s. om det avses fysisk tillgänglighet eller tillgänglighet per telefon eller e-post. PPAB framför även att de omständigheter som kommunerna, enligt uppgift i länsrätten, lagt till grund för din utvärdering, nämligen antalet läkare och storlek på uppdragsorganisationen, inte är krav som framgår av förfrågningsunderlaget. I fråga om hur detaljerat ett förfrågningsunderlag bör vara har Regerings­ rätten uttalade bl.a. följande (RÅ 2002 ref. 50). I laavet på affärsmässighet får anses ligga att ett förfrågningsunderlag ska vara så klmi och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upp­ handlande myndigheten tillmäter betydelse vid upphandling och att en ut­ värderingsmodell ska vara så utformad att den är ägnad att leda till ett rätt­ visande resultat, det vill säga att det anbud som är ekonomiskt mest fördel­ aktigt antas. De skiftande förhållanden som förekommer i det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten inte träds för när. I VÄSTERBOTTENS LÄN Sida 13 LÄNSRÄTTEN DOM 1579-09 E Enligt länsrättens mening är de uppgifter som kommunerna angett under utvärderingskriteriet tillgänglighet inte tillräckligt precisa för att anbudsgi­ varna ska kunna förutse vad som kommer att bedömas vid utvärderingen. Att så är fallet kommer också till uttryck i det att kommunerna uppenbarli­ gen utvärderat anbuden utifrån omständigheter som varken anges i förfråg­ ningsunderlaget eller i de anbud som lämnats. Länsrätten anser således att kraven på förutsebarhet och transparens åsidosatts i upphandlingsförfaran­ det. Det framstår inte som osmmolikt att anbuden hade varit mmorlunda utfor­ made om upphandlingen hade genomförts på ett annat sätt. Med hänsyn härtill anser länsrätten att det föreligger en sådan risk för skada för PPAB att ingripande ska ske. Eftersom bristerna förelegat i det konkurrensupp­ sökande skedet av upphandlingen finner länsrätten att rättelse inte är en tillräcklig åtgärd, varför upphandlingen ska göras om. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (Dv 3109/ lc) i/t/:r� I VÄSTERBOTTENS LÄN