FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE DOM 2011-12-09 Meddelad i Stockholm Mål nr 18757-11 Enhet 17 Sida 1 (10) Bouvet Stockholm AB, 556781-6128 Svetsarvägen 15, 2 tr. 171 41 Solna Företrädare: Verkställande direktören Jonna Norden MOTPART Arbetsförmedlingen Juridiska enheten 113 99 Stockholm Företrädare: Verksjuristen Bechir Eklund SAKEN Ansökan om överprövning enligt lagen (2010:1091) om offentlig upphand­ ling-LOD DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller Bouvet Stockholm AB:s ansökan om ingripande enligt LOU på så sätt att Arbetsförmedlingens upphandling för att ingå ramavtal avseende resurskonsulter (IT) för området applikationsutveckling för Arbetsförmedlingen ska göras om. Dok.Id 176244 Postadress Besöksadress 115 76 Stockholm Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Telefon Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen BAKGRUND Arbetsförmedlingen (Af) genomför en upphandling (dnr Af-2010/181117) för att ingå ram.avtal avseende resurskonsulter (IT) för området applika­ tionsutveckling för Arbetsförmedlingen. En av de resurskonsultuppdrag som ska upphandlas är "projektledare". Upphandlingen genomförs med tillämpning av öppet förfarande enligt bestämmelserna i 4 kap. LOU. Af har i ett tilldelningsbeslut den 7 september 2011 meddelat vilka 18 leve­ rantörer som har tilldelats kontrakt avseende resurskonsultsuppraget pro­ jektledare. Leverantören Bouvet Stockholm AB:s (härefter Bouvet eller bolaget) anbud var inte bland de antagna anbuden. Bouvet ansöker hos förvaltningsrätten om överprövning och anför till stöd för bolagets talan följande. Mot bakgrund av redovisade poäng och redovi­ sad algoritm kan Bouvet inte förstå varför de inte fått tilldelning. Andra leverantörer i upphandlingen som har fått sämre poängresultat utifrån fast­ ställda poäng och redovisad algoritm har tilldelats kontrakt. Af bestrider bifall till Bouvets ansökan om överprövning och anför sam­ manfattningsvis följande. Af har gjort en korrekt utvärdering och tilldel­ ning på området projektledare. Bouvet har inte lidit någon skada eller ris­ kerat lida skada och ingen del i upphandlingen har stått i strid med be­ stämmelserna i LOU, gemenskapsrätten eller relaterade principer för of­ fentlig upphandling. Hela upphandlingsprocessen har kännetecknats av förutsägbarhet och öppenhet eftersom det funnits tydliga normer, både i förfrågningsunderlag och publicerade frågor och svar, för hur urvalet ska gå till. Af har tydligt beskrivit de faktorer som kommer att beaktas vid an­ budsutvärderingen. Af har genomgående aviserat att antalet leverantörer kommer att avgöras med hänsyn till myndighetens behov av projektledare. Bouvet har inte visat att det finns några brister i tilldelningsmeddelandet Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 Allmänna avdelningen som publicerats. Urvalet från de 28 leverantörer som uppfyllt samtliga po­ äng till de 18 leverantörer som tilldelats kontrakt har gått till såsom be­ skrivs i förfrågningsunderlagets avsnitt 2 samt avsnitt 13. Bl.a. har Af i urvalet tillämpat kriteriet "kvalitet" enligt vad som framgår av punkten 2.1 förfrågningsunderlaget. Under avsnitt 3 bilaga 1 "applikationsutveckling" framgår bl.a. att en förutsättning för godkännande är att alla skallkrav ska vara uppfyllda. Resultatet av hur många anbudsgivande leverantörer som gick vidare i upphandlingen påverkades av värderingen av det enskilda bolagets kapacitet och samlade kompetens. Rangordningen gick till så att varje konsultprofil bedömdes var för sig, av punkten 2 i förfrågningsunder­ laget samt punkten 3 i handingen "utvärdering" som ingår som bilaga i tilldelningsbeslutet finns förutsättningarna och utfallet av rangordningen. Efter att förvaltningsrätten förelagt Af att yttra sig över vissa särskilt an­ givna frågeställningar, har myndigheten i huvudsak hänvisat till de i tidiga­ re yttrande nämnda punkter i för:frågningsunderlag och bilagor, men också anfört följande. Urvalet har gått till på det sätt som anges i avsnitt 2 och 13. I avsnitt 13 anges att Af kommer att anta det antal leverantörer med högst rangordnade konsulter som myndigheten bedömer kommer behövas för att säkerställa tillgången till adekvat konsultstöd. Kriterierna för hur detta ur­ val ska gå till framgår av avsnitt 2 punkten 2.1 i för:frågningsunderlaget. Ambitionen är att anta ett tiotal leverantörer. Kriterierna för hur urvalet ska gå till finns i avsnitt 3 och 4 i bilagan "applikationsutveckling". Kriteriet kvalitet har tillämpats på så sätt som framgår av punkten 2.1 i förfråg­ ningsunderlaget. Utvärderingen skedde i första steget, under kvalificerings­ fasen. Det framgår i bilagan "applikationsutveckling" att samtliga skall­ krav ska var uppfyllda. Resultatet av hur många som gick vidare i upp­ handlingen påverkades av värderingen av det enskilda bolagets kapacitet och samlade kompetens. Rangordningen gick till så att varje konsultprofil bedömdes var för sig. Av punkten 2.1 i för:frågningsunderlaget och punkten I STOCKHOLM Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 Allmänna avdelningen 3.1 i "utvärderingen" finns förutsättningarna och utfallet för rangordning­ en. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Av 1 kap 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 16 kap. 1 § LOU framgår att en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kunna komma att lida skada får i en framställning till allmän förvalt­ ningsdomstol ansöka om åtgärd enligt 5 eller 15 § (ansökan om överpröv­ ning). Enligt 16 kap. 2 § ska rätten, om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestäm­ melse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit skada eller kan komma att lida skada, besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Förvaltningsrättens bedömning A. Förfrågningsunderlaget I avsnitt 2.1 iförfrågningsunderlaget anges bl.a. att Afavser att teckna ramavtal för ett antal roller inom området applikationsutveckling. Af kommer att anta det antal leverantörer med högst rangordnade konsulter som myndigheten bedömer kommer att behövas för att säkerställa tillgång­ en till adekvat konsultstöd inom respektive roll. Ambitionen är att anta ett tiotal leverantörer. Anbudsutvärderingen kommer att ske på så sätt att kon­ sultintygen utvärderas utifrån kriteriet kvalitet. Utifrån resultatet av utvär­ deringen rangordnas konsulterna. I avsnitt 13 ijörfrågningsunderlaget anges bl.a. att prövningen av anbu­ den görs i flera steg; a. Först prövas om anbudsgivaren uppfyller de allmänna anbudsförut­ sättningama och om anbudet är undertecknat av behörig firmateck­ nare. b. Därefter prövas om anbudsgivaren och de inskickade konsultprofi­ lerna uppfyller kvalifikationskraven. c. I nästa steg prövas om anbudsgivama accepterat de kommersiella I STOCKHOLM villkoren. Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 Allmänna avdelningen d. Det sista steget är själva utvärderingen, Af kommer då att anta de mest fördelaktiga anbuden med hänsyn till angivna utvärderingskri­ terium. Denna anbudsutvärdering i sista steget sker genom att kon­ sultintygen utvärderas utifrån utvärderingskriteriet kvalitet. Utifrån resultatet av utvärderingen rangordnas konsulterna. Komponenten pris hanteras i särskild ordning. Den ekonomiska tekniska förmå­ gan har bedömts utifrån de krav som framgår av bilaga 1 "applika­ tionsutveckling". I avsnitt 13.1 iförfrågningsunderlaget anges att parametern kvalitet har utvärderats som följer; 1.13.l Uppfylltbörla·avkanmaximaltge20poäng.Ombörkravetbe­ står av flera delkrav fördelas de 20 poängen mellan dessa. Icke uppfyllda krav ger O poäng. 1. 13.2 Meriterande börla-av kan maximalt ge 10 poäng. Om det meri­ terande börkravet består av flera delkrav fördelas de 10 poäng­ en mellan dessa. Icke uppfyllt krav ger O poäng. Den teoretiska maxpoängen för rollen som projektledare är 1 10. B. Bilaga1tillförfrågningsunderlaget-"Applikationsutveckling" I avsnitt 2, benämnd "Allmänna anbudsförutsättningar" av bilaga 1 ''Ap­ plikationsutveckling" till förfrågningsunderlaget (härefter Bilaga 1) anges bl.a. följande. Anbudsgivama ska lämna uppgifter om organisationen och kontaktpersoner. För varje roll anbudet avser måste anbudsgivaren offerera resurser inom samtliga efterfrågade kompetensnivåerna. Vidare gäller att endast en kompetensnivå per roll och konsult kan anges. Samma konsult kan dock offereras för olika roller. I avsnitt 3 Bilaga 1, benämnd "Kvalifikationskrav", anges att en förutsätt­ ning för att anbudsgivaren ska vara godkänd som leverantör åt Af är att samtliga dessa krav är uppfyllda. I avsnitt 3.6 anges definitioner av kompe­ tensnivåerna. Avseende projektledarrollen är det nivå 4 och 5 som är ifrå­ ga. Bl.a innebär det att på områdena kunskap, erfarenhet, ledning och självständighet ställs stora till mycket stora krav/expertkrav och krav på omfattande och under lång tid tidigare deltagande inom olika områden och uppdrag. I avsnitt 3. 7 anges följande. Den konsult som ska ha rollen som projektledare ska: ha lett IT-projekt inom stora organisationer 2. ha lett IT-projekt med minst 10 projektledare 3. ha praktiskt erfarenhet av projektstyrning enligt projektstyrnings- modellen PPS eller liknande modell (t.ex. PEJL, PROPS) 4. vara stabil och trygg i sitt ledarskap vara engagerad, noggrann, strukturerad och ansvarstagande 6. ha lätt för att samarbeta I STOCKHOLM 1. 5. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Konsulten bör 1. ha teknisk kompetens 2. ha erfarenhet av systemförvaltning 3. ha praktisk erfarenhet av systemutveckling 4. ha erfarenhet av systemutvecklingsmetodik enligt RUP/OpenUp 5. ha förståelse för det agila arbetssättet och vad det innebär Härefter ska leverantören fylla i "ja" eller "nej" om något eller några av kraven är uppfyllda. De allmänna anbudsförutsättningarna som omnämns i punkten a. får antas vara de som upptas i avsnitten 2 och 3 i Bilaga 1, dvs. skallkraven. Bland dessa ingår bl.a. de sedvanliga skallkraven att anbudsgivaren inte f'ar vara försatt i konkurs eller ha näringsförbud, men också bl.a. att konsulterna ska behärska svenska i tal och skrift. Är det så att någon leverantör brister i något hänseende avseende skallkraven är det grund för att utesluta denne. I avsnitt 4.1 i Bilaga 1 anges att en beskrivning av uppdraget har lämnats under avsnitt 2. Här specificeras kraven på tjänsten. Tjänsten bör utföras med så hög kvalitet som möjligt. För att säkerställa detta bör konsulterna ha följande kompetens (förutom de krav på kompetens som uppställs i av­ snitt 3.7). Kompetensen för konsulten i projektledarrollen bör: 1. ha tekniskt kompetens 2. ha erfarenhet av systemförvaltning 3. ha praktisk erfarenhet av systemutveckling 4. ha förståelse för det agila arbetssättet och vad det innebär 5. ha erfarenhet av systemutvecklingsmetodik enligt RUP/OpenUP. Det är också meriterande om konsulten har: 6. erfarenhet från arbete/uppdrag inom statlig myndighet Härefter ska leverantören fylla i "ja" eller "nej" om något eller några av kraven är uppfyllda. Förvaltningsrätten tolkar det så att det som anges utgöra "börkrav" och "meriterande krav" i avsnitt 4.1 i Bilaga 1 är det som åsyftas i andra me­ ningen punkten d. i förfrågningsunderlaget ovan. Alltså ett delsteg i utvär­ deringsfasen i upphandlingen. Sida 6 18757-11 Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 Allmänna avdelningen C. Utvärderingsresultatet Av "Utvärdering Ver 1.00", en bilaga till tilldelningsbeslutet, framgår bl.a. följande. I avsnittet 1.2 framgår att totalt 49 anbud lämnades in. Av en bi­ laga till Utvärdering Ver 1.00, härefter, Ver 1.00.9, framgår att 43 av dessa 49 anbudsgivande leverantörer levererar rollen som projektledare. Bouvet är en av dessa. Av nämnda bilaga framgår också att Bouvet uppfyller skallkraven och har erhållit de teoretiska maximala 110 poängen. Andra leverantörer som erhållit 110 poäng är bl.a. Acando, byBrick Consulting AB, Capgemini AB och IT-arkitekterna. Förvaltningsrätten tolkar detta såsom att dessa anbud, således även Bou­ vets, uppfyller skallkraven i punkterna a, b och c. Anbuden har utifrån pa­ rametern eller anbudskriteriet "kvalitet", förklarat i avsnitt 2 punkten 2.2 i förfrågningsunderlaget, erhållit teoretiskt maximala 110 poäng. Anbuden har också uppfyllt det sista delsteget i utvärderingen, under punkten d. I avsnittet 2..5 i Utvärdering Ver 1.00, benämnd "Ej uppfyllda ska-krav" anges bl.a. att om inte inlämnat konsultintyg uppfyller ställda skallkrav för den efterfrågade rollen förkastas detta intyg. Intyget går då inte heller vida­ re i den fortsatta anbudsutvärderingen. I avsnitt 2.6.4 anges att i rollen som projektledare (där 43 stycken anbudsgivare offererat) har Barycent AB, Forefront Consulting AB och Valtech förkastats eftersom de inte uppfyller kravet på det antal kompetensnivåer som ska offereras för rollen, se bilaga 1 sidan 5 samt förfrågningsunderlaget punkt 12. Det framgår också att Di­ versity Consulting Group AB, Know IT AB och Syntell AB också har för­ kastats eftersom bolagen lämnat otillräckliga beskrivningar på hur erfaren­ heten är förvärvad. Detta gör att det inte går att bedöma om skakravet/-en uppfylls. Enligt förvaltningsrättens mening måste detta tolkas så att om konsultinty­ get för en projektledare inte uppfyller skallkraven i avsnitt 3.7 kommer det att förkastas och inte heller gå vidare i anbudsutvärderingen. Däremot kan anbudsgivande leverantör gå vidare eftersom bolaget kan ha erbjudit fler konsulter i anbudet. Mot denna bakgrund och eftersom Bouvet inte nämns I STOCKHOLM Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 18757-11 Allmänna avdelningen bland de anbudsgivande leverantörer som har förkastats, att bolaget enligt ovan har uppfyllt skallkraven och dessutom erhållit maximala 110 poäng, så ska Bouvet vara kvar bland de anbudsgivande leverantörerna som ska utvärderas. I excelbilagan "ej godkända konsultintygprojektledare" till Utvärdering Ver 1.00 avseende projektledare 1:4 nivå 4 och 5 finns en kolumn som är benämnd "Ej uppfyllt skakrav- orsak". Här är avseende Bouvet antecknat följande; "otillräcklig beskrivning går ej att bedöma hur erfarenheten är förvärvad pkt 2". Andra leverantörer som har fått samma beskrivning av­ seende skallkraven är byBrick Consulting AB, Arctic Group, Madeo och Capgemini Sverige AB. I avsnitt 3 i Utvärdering Ver 1.00 anges bl.a. att Af har utvärderat kvarva­ rande konsultintyg i respektive roll med kompetensnivåer. Ambitionen om att anta ett tiotal leverantörer för hela området applikationsutveckling har visat sig svår att uppnå. Detta då urvalet för vissa roller och antalet leve­ rantörer med maximala konsultprofilpoäng och uppfyllda skallkrav är mycket stort. Detta gäller bl.a. rollerna som projektledare. Af har i förfråg­ ningsunderlaget angett att man avser att anta de leverantörer med högst rangordnade konsulter. Vidare är i detta avsnitt uppräknat vilka leverantörer som är antagna. För projektledarrollen, vilket också anges i tilldelningsbeslutet, är 18 stycken leverantörer antagna. Dessa bolag är bl.a. Acando, Arctic Group, byBrick Consulting AB, Capgemini Sverige AB, IT-arkitekterna och Madeo. Av avsnitt6 i Utvärdering Ver 1.00 anges att de antagna leverantörerna är de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden men hänsyn till angivna och vikta­ de utvärderingskriterier. I STOCKHOLM FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 9 18757-11 D. StriderupphandlingenmotLOU? Mot bakgrund av det som har framkommit i avsnitten 3 i Utvärdering Ver 1.00 och excelbilagan kan konstateras att Bouvet har fallit bort, trots att förvaltningsrätten med ledning av det som redovisats i utvärderingshand­ lingarna, kunnat fastställa att bolaget har uppfyllt samtliga skallkrav och erhållit maximala 110 poäng i utvärderingen. Samtidigt kan förvaltnings­ rätten också konstatera att flera av de bolag som enligt samma handlingar uppvisar samma brister som Bouvet har antagits enligt tilldelningsbeslutet. Förvaltningsrätten kan således fastställa att uteslutning av Bouvet har skett under punkten d. av någon orsak. Både i förfrågningsunderlaget, i Bilaga 1 och i Utvärdering Ver 1.00 har angivits att Af avser att anta det antal leverantörer med högst rangordnade konsulter som myndigheten bedömer att det behövs för att säkerställa till­ gången till konsultstöd. Såsom nämndes inledningsvis har förvaltningsrät­ ten särskilt förelagt Af att yttra sig avseende frågan om rangordningen (andra delen av punkten d.). Frågan som ställdes i föreläggandet löd "hur gick rangordningen av högst rangordnade konsulter till?". I Af:s svar till förvaltningsrätten anges följande. Rangordningen gick till så att varje kon­ sultprofil bedömdes var för sig. Av avsnitt 2.1 i förfrågningsunderlaget och avsnitt 3.1 i Bilaga 1 "finns förutsättningarna för rangordningen och utfal­ let av rangordningen dokumenterat". Överprövning enligt LOU utgör en kontroll, utifrån de omständigheter som sökanden anfört, av att den upphandlande myndigheten har följt de grund­ läggande principerna som återfinns i 1 kap. 9 § LOU samt även övriga be­ stämmelser i LOU. Av principen om transparens (öppenhet och förutsäg­ barhet) i 1 kap. 9 § LOU följer att uppgifter som gäller upphandlingsförfa- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM randet och urvalet beträffande jämngoda anbud ska framgå klart och tyd­ Sida 10 18757-11 ligt. Förvaltningsrätten kan varken i förfrågningsunderlag eller i bilagan till detsamma finna att förutsättningarna för rangordnandet eller utfallet av detsamma närmare finns angivna. Inte heller finns uppgifter om vilka fak­ torer i konsultprofilerna som kommer att påverka rangordningen och där­ med på "vilken plats" i rangordningen leverantörerna placerar sig. Förvalt­ ningsrätten kan inte instämma i Af:s mening att det framgår klart och tyd­ ligt i detta hänseende. Mot denna bakgrund kan förvaltningsrätten inte finna att Af har uppfyllt sina åtaganden som följer av transparensprincipen. Af har härigenom åsi­ dosatt kravet på att genomföra upphandlingen på ett öppet sätt och därige­ nom brutit mot 1 kap. 9 § LOD. Med hänsyn till denna brist har Bouvet lidit eller kunnat komma att lida skada. Förutsättningar för ingripande enligt 16 kap 2 § LOD föreligger således. Eftersom bristen är hänförlig till förfrågningsunderlaget ska upphandlingen göras om. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3 109/ l A). J�Ä� Magnus Åhammar Rådman Föredraganden har varit Katarina Stiitz Norland. IlC, SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Bilaga Den som vill överklaga fötvaltningsrättens be­ slut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltn ingsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden f?-ck del av beslutet. Tiden för över­ klagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivel­ sen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. I<.:ammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om det är av vikt för ledning av rättstil­ lämpningen att överklagandet prövas, anled­ ning förekommer till ändring i det slut vati:ill. förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför vik­ tigt att det klart och tydligt framgår av överkla­ gandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbets­ platsen och eventuell annan plats där kla­ ganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i må­ let. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, 2. det beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltnings.rättens beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrät­ ten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefon­ nummer. 9S;0N www.domstol.se t{IJJ.