LÄNSRÄTTEN I-:-· DOM Mål nr 2767-09 E Sida 1 (12) VÄNERSBORG 2009-12-21 Meddelad i Vänersborg Ombud: Advokat Fredrik Schultz White & Case Advokataktiebolag Box 5573 114 85 Stockholm MOTPART Lerums- kommun 443 80 Lerum SAKEN Ingrid J Murisoja SÖKANDE 2009 ··12- 2 3 Tunstall AB, 556387-8551 Arstaängsvägen 1 A 117 43 Stockholm Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU Länsrätten avslår Tunstall AB:s ansökan om åtgärder enligt lagen om of­ fentlig upphandling. Länsrättens interimistiska beslut den 23 oktober 2009 upphör därmed att gälla. Dok.Id 77506 Postadress Box 1060 462 28 Vänersborg Besöksadress Residensgatan 23 Telefon Telefax 0521-27 03 00 0521-27 03 80 E-post: lansrattenivanersborg@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-16:00 Sida 2 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG BAKGRUND 2009-12-21 Lerums kornmun (kommunen) genomförde en förenklad upphandling av larmmottagning för äldreomsorg och funktionshinder. Tre anbud inkom. Ett av anbuden lämnades av Tunstall AB (Bolaget). Genom tilldelningsbe­ slut den 15 oktober 2009 beslutade kommunen att anta anbud från SOS Alann Sverige AB (SOS alarm). Efter yrkande av Bolaget beslutade länsrätten den 23 oktober 2009 att upp­ handlingen inte får avslutas innan något annat har beslutats. YRKANDEN M.M. Bolaget yrkar i ansökan om överprövning att länsrätten beslutar att upp­ handlingen ska göras om alternativt att upphandlingen får avslutas först sedan rättelse gjorts. Bolaget anför bl.a. följande. Kommunen har i sin ut­ värdering av anbuden tagit hänsyn till omständigheter som inte framgått av förfrågningsunderlaget. Om kommunen hade prövat Bolagets anbud på ett korrekt sätt hade Bolaget fått högsta poäng och tilldelats kontraktet. Kom­ munen har vidare brustit mot öppenhetsprincipen i 1 kap. 9 § LOU och bestämmelserna om skyldigheten att underrätta anbudssökande om skälen för tilldelningsbeslutet enligt 9 kap 9 § och 10 § samma lag. Bolaget har härigenom lidit skada. Bolaget har därutöver anfört bl.a. följande. 1. Utbildningsnivå hos dem som tar emot larm (punkt 6.4 i förfrågningsun­ derlaget) Det har i förfrågningsunderlaget uppställts krav på utbildningsnivå hos dem som tar emot larm. SOS alarm har tilldelats 10 poäng i denna kategori trots att SOS alarm inte i detalj har redogjort för vilken utbildningsnivå de som tar emot larm har och hur stor andel av medarbetarna som är medi­ cinskt utbildade. Av Bolagets anbud framgår att all personal är utbildade undersköterskor. Bolaget borde således ha tilldelats lika hög poäng som Sida 3 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG SOS alarm och högre poäng än Trygghetsjouren som inte uppfyller kravet på en utbildningsnivå motsvarande undersköterska i dess helhet. Därutöver är intrycket att kommunen har fäst alltför stor vikt vid att ensta­ ka personer hos SOS alarms personal innehar sjuksköterskeutbildning, vil­ ket inte har varit något krav i förfrågningsunderlaget. Kommunen har såle­ des tagit hänsyn till omständigheter som inte framgått av förfrågningsun­ derlaget och viktningen av de omständigheter som ligger till grund för po­ ängbedömningen är felaktig. 2. Metoder och förmåga att söka personal som vidtar åtgärder efter larm (punkt 6.2 i förfrågningsunderlaget) Bolaget har givits en lägre poäng än SOS alarm. Den enda skillnaden mel­ lan anbuden är dock att SOS alarm kan larma ut ambulans. Detta är dock inget krav i förfrågningsunderlaget och bör inte tillmätas den betydelse som kommunen tyckts ha gjort vid utvärderingen. 3. Reservsystem (punkt 6.5 i förfrågningsunderlaget) Bolaget erbjuder ett reservsystem, vilket kan replikera den ordinarie larm­ centralen med full uppbackning i realtid. Systemet är minst lika bra som SOS alam1s. I utvärderingen har dock bolaget tilldelats 8 poäng mot SOS alarms 10 poäng. Det är oförklarligt och inte möjligt för Bolaget att följa kommunens motivering till poängsättning i denna del. 4. Öppenhet i upphandlingsförfarandet Kommunen har inte genomfört upphandlingen på ett öppet sätt. Enligt uppgift från kommunen finns inte motiveringar och resonemang kring ut­ värderingen av anbuden dokumenterade i offentlig handling, utan är enbart resultatet av muntliga resonemang inom den referensgrupp som utvärderat anbuden. Bolaget har därför inte haft någon möjlighet att bilda sig en klar uppfattning om vilka överväganden som legat till gmnd för kommunens 2009-12-21 Sida 4 LÄNSRÄTTENI DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 utvärdering av anbuden. Enligt 9 kap. 9-10 §§ LOU har kommunen en skyldighet att underrätta anbudssökanden om skälen för tilldelningsbeslutet och ge en utförlig förklaring till hur kommunen kommit fram till beslutet. Kommunen anser att Bolagets ansökan ska avslås och anför bl.a. följande. I. Utbildningsnivå hos dem som tar emot larm (punkt 6.4 i förfrågningsun­ derlaget) Kommunens förfrågningsunderlag innehåller inget skall-krav på utbild­ ningsnivå, men utbildningsnivån hos dem som tar emot larm är ett utvärde­ ringskriterium i förfrågningsunderlaget. Det vinnande anbudet har angett att alla SOS-operatörer som besvarar trygghets/armen har således utbild­ ning i vårdarbete och erfarenhet som motsvarar lägst undersköterskekom­ petens. Kommunen anser att begreppet alla markerar andel som förfråg­ ningsunderlaget efterfrågar. Det stärmner att sjuksköterskeutbildning inte varit något krav i förfrågningsunderlaget. Kommunen har därför inte be­ handlat det som ett krav i utvärderingsprocessen. Eftersom kommunen enligt förfrågningsunderlaget ska utvärdera utbildningsnivå hos dem som tar emot larm så kan tillgången på andra medicinska utbildningar än under­ sköterska stärka anbudet. Enligt utvärderingsunderlaget skiljde det 1 poäng (av 10 möjliga) mellan det vinnande anbudet och Bolagets anbud i frågan om utbildningsnivå, en bedömning som kommunen gjort utifrån kriterierna i förfrågningsunderlaget och vad som framkommit i det anbud som kom­ munen tagit del av. 2. Metoder och förmåga att söka personal som vidtar åtgärder efter larm (punkt 6.2 i förfrågningsunderlaget) Kommunen har inte tagit hänsyn till någonting i de inkomna anbuden som inte efterfrågats i förfrågningsunderlaget, exempelvis möjligheten att en­ kelt larma ut ambulans. Kommunen har bedömt Bolagets anbud något läg­ re än det vinnande anbudets, främst på grund av hur snabbt anbudsgivama använder sig av metoderna och hur utvärdering och förbättring av meta- Sida 5 LÄNSRÄTTEN I DOM. 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 dema sker. Det vinnande anbudet anger direkt utanfördröjning. Bolagets anbud innehåller inte någon sådan angivelse. Dessutom anger det vinnande anbudet en snabbare svarstid (vilket skulle förkorta tiden det tar innan kommunens personal larmats) än Bolagets anbud. Kommunen bedömer också att SOS alarm har en tydligare metod för att utvärdera och förbättra metoderna än Bolagets anbud. 3. Reservsystem (punkt 6.5 i förfrågningsunderlaget) SOS alarm anger att reservdriften körs en gång i veckan medan Bolaget anger att reservkraftprov sker en gång per månad. Kommunen kvarstår i sin bedömning som framgår av utvärderingsunderlaget. 4. Öppenhet i upphandlingsförfarandet Kommunens utvärdering har följt förfrågningsunderlaget och skett i enlig­ het med principerna i 1 kap. 9 § LOU. Kommunens tilldelningsbeslut och de till Bolaget lämnade upplysningarna fyller helt kraven i 9 kap. 9 § och 9 kap. 10 § LOU. Kommunen har gett Bolaget möjlighet att följa kommu­ nens resonemang i upphandlingen, men Bolaget har valt att inte fullt ut­ nyttja den möjligheten. Bolaget har i genmäle anfört bl.a. följande. Kommunen har vid sin utvär­ dering tagit hänsyn till att SOS alarm tillhandahåller samhällstjänsten nöd­ numret 112, vilket otillbörligt gynnat SOS alarm i upphandlingen till nack­ del för övriga anbudsgivare. Detta strider emot likabehandlingsprincipen i LOU. Bolaget har vidare anfört bl.a. följande. 1. Utbildningsnivå hos dem som tar emot larm (punkt 6.4 i förfrågningsun­ d erlaget) SOS alarm har i sitt anbud angett att personal som ska verka som operatö­ rer vid SOS-centraler bör ha minst tre års utbildning från sjukvård, rädd­ ningstjänst eller polis och att samtliga i personalen genomgår en internut­ bildning under tio månader som innebär att den anställde får en examen Sida 6 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 som certifierad SOS-operatör. Förfrågningsunderlaget uppställer dock-till skillnad mot vad kommunen anfört i sitt yttrande-ett skall-krav på att de som tar emot samtalen ska ha minst undersköterskeutbildning eller motsva­ rande med bred kompetens inom sin profession. Det centrala för trygghets­ larmen är sjukvårdskompetensen. En undersköterskeutbildning omfattar normalt drygt två års studier. Samtliga anställda hos Bolaget som tar emot larm är undersköterskor. SOS alarm uppfyller inte ens skall-kravet i denna del, men har ändå getts en högre poäng än Bolaget. Även här innehåller SOS alarms anbud en rad hänvisningar till de samhällstjänster som SOS alarm erbjuder, t.ex. att SOS-operatören vid hög arbetsbelastning har möj­ lighet att få ltjälp av sina 112-operatörs kollegor, vilken alltså inte ska till­ mätas betydelse vid utvärderingen av anbuden. 2. Metoder och förmåga att söka personal som vidtar åtgärder efter larm (punkt 6.2 i förfrågningsunderlaget) Även Bolaget har angett att kontakt tas direkt med åtgärdspersonalen i kommunen. Bolaget har vidare angett att den begärda svarstiden om 30 sekunder på larm uppfylls. Det framgår inte av förfrågningsunderlaget att en svarstid på larm snabbare än 30 sekunder ger högre poäng i utvärde­ ringen. Det förhållandet att SOS anger en svarstid på larm om ca 15 sekun­ der ska således inte tillmätas betydelse vid utvärderingen och ska inte hel­ ler föranleda en skillnad i poängsättningen (det ska härvid noteras att den andra punkten i förfrågningsunderlaget inte gäller svarstiden för larm utan att det gäller hur snabbt metoderna används för att komma i kontakt med kommunens åtgärdspersonal). Intrycket är att kommunen i sin utvärdering fäst avseende vid SOS alarms uppgifter om de samhällstjänster som SOS alarm tillhandahåller, t.ex. att SOS alarm måste uppfylla krav från staten att hålla en svarstid om 8 sekunder för nödsamtal till 112. Detta ska inte tillmätas betydelse i upphandlingen. Sida 7 LÄNSRÄTTENI DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 3. Reservsystem {punkt 6.5 i förfrågningsunderlaget) Att SOS alarms reservdrift testkörs 1 gång i veckan och Bolagets en gång per månad har gett en poängskillnad om 2 poäng i kommunens utvärde­ ring. Såsom framgår av Bolagets anbud har inte ett enda driftsstopp skett sedan Bolagets trygghetscentral togs i bruk 1994. Mot denna bakgrund är det rimligt att genomföra reservkraftprov en gång per månad. Testkörning kan dock ske dagligen om det skulle behövas. Kommunen har fäst alltför stor vikt vid ovanstående skillnad. Kommunen har slutligen anfört bl.a. följande. Kommunen har inte tagit hänsyn till omständigheter som inte framförts som krav eller kriterier för utvärdering i förfrågningsunderlaget. Vad gäller transparens har Bolagets frågor om upphandlingen besvarats skyndsamt och Bolaget har givits möj­ ligheter att få specifika frågor utvecklade i samtal-en möjlighet som Bo­ laget har valt att inte utnyttja. DOMSKÄL Gällande bestämmelser Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Av 12 kap. 1 § LOU följer att en upphandlande myndighet ska anta anting­ en I. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlan­ de myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelalcti­ ga, ska myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till fö- Sida 8 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 remålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljö­ egenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funk­ tionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. Av 16 kap. 2 § LOU framgår följande. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Enligt 9 kap. 9 § LOU ska en upphandlande myndighet snarast möjligt underrätta anbudssökandena och anbudsgivama om det beslut som fattats om att sluta ett ramavtal eller att tilldela ett kontrakt och om skälen för besluten. En sådan underrättelse ska lämnas även när en upphandlande myndighet beslutar att avbryta en upphandling för vilken det har gått ut inbjudan att lämna anbud samt vid beslut att göra om upphandlingen. En upphandlande myndighet ska enligt 9 kap. 10 § LOU till den anbudssö­ kande eller anbudsgivare som begär det lämna upplysningar om skälen för att leverantörens ansökan har avslagits eller anbud förkastats. En upphand­ lande myndighet ska på begäran av en anbudsgivare som har lämnat ett godtagbart anbud lämna upplysningar om utformningen av och de relativa fördelarna med det valda anbudet samt namnet på den anbudsgivare som tilldelats kontraktet eller parterna i ramavtalet. Upplysningar enligt första och andra styckena ska lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in. Utredningen Av kommunens anbudsinbjudan (förfrågningsunderlaget) framgår bl.a. följande. 5. Kravspecifikation (sid. 8) Sida 9 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 Med utgångspunkt från de boende/vårdtagama är det en svår uppgift att göra bedömningar vid mottagning av larm, varför denna uppgift ska • svarande med bred erfarenhet inom sin profession. utföras av specialutbildad svensktalande sjuksköterska/undersköterska eller mot­ 6.2 Metoder och förmåga att söka personal som vidtar åtgärder efter larm (sid. 9) Entreprenören ska ange vilka metoder ni som operatör använder Er av för att nå kommu­ nens personaL Beskriv följande: • • • 6.4 Utbildningsnivå hos dem som tar emot larm (sid. 10) Orsaken till att en kund larmar kan vara varierande. Ofta har dock larmet en anknytning till medicinska frågor eller omvårdnadsfrågor som kräver insikt och utbildning för att kunna bemöta på bästa sätt. Beskriv följande: • • • • • • 6.5 Reservsystem (sid. 10) Verksamheten ska bedrivas dygnet runt året runt. Entreprenören ska ange vilka reserv­ /driftsäkerhetssystem som innehas för att kunna leva upp till detta även om det oförutsed· da inträffar. Beskriv föUande. • • • Metoder för hur anbudsgivaren söker personal inom kommunen I vilken omfattning och hur snabbt anbudsgivaren använder sig av metoderna Hur anbudsgivaren utvärderas och förbättrar sina metoder. Hur många som arbetar i larmcentralen vid olika tidpunkter Vilken utbildningsnivå medarbetarna har samt redogör för hur stor andel av medarbetarna som är medicinskt utbildad (lägst undersköterska) Hur introduktion av nyanställda sker? Vilka utbildningsmöjligheter som finns i anbudsgivarens företag Rutiner för att få in extrapersonal Hur anbudsgivaren utvärderar och förbättrar sitt arbete med utbildningsfrågor. Hur reservsystemet är uppbyggt och fungerar Hur ofta backup-system testkörs Rutiner vid driftsstopp. Sida 10 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 Länsrätten görföljande bedömning 1. Utbildningsnivå hos dem som tar emot larm (punkt 6.4 i förfrågningsun­ derlaget) I detta utvärderingskriterium ingår sex olika parametrar enligt vad som framgår på sidan 9 i denna dom. SOS alarm har i sitt anbud angivit alla SOS-operatörer som besvarar trygghetslarm har utbildning i vårdarbete och en erfarenhet som motsvarar lägst undersköterskekompetens. SOS alarms anbud anger utbildningsnivån hos personalen i enlighet med vad som efterfrågas. Av vad Bolaget anfört kan inte den slutsatsen dras att kommunen avseende utbildningsnivån tagit ovidkommande hänsyn vid sin utvärdering. Det saknas därför anledning att förordna om åtgärd mot kommunens utvärdering i denna del. 2. Metoder och förmåga att söka personal som vidtar åtgärder efter larm (punkt 6.2 i förfrågningsunderlaget) I förfrågningsunderlaget anges att anbudsgivare ska ange vilka metoder som används för att nå kommunens personal vid larm varvid tre olika pa­ rametrar ska beskrivas. Vilka dessa är har redogjorts för på sidan 9 i denna dom. Utvärderingen av detta kvalitetskriterium sker således efter en samman­ vägning av de ovan angivna parametrarna som anbudsgivare ska beskriva. I det vinnar1de anbudet anges att sökning av kommunens personal sker "di­ rekt utan dröjsmål" vid larm. Någon lika tydlig tidsangivelse kan inte utlä­ sas av Bolagets anbud. I Bolagets anbud lämnas en utförlig redogörelse för sökning av kommunens personal via SMS. I bolagets anbud anges att SMS skickas omedelbart efter att beslut har skett om åtgärd av larm. Någon tids­ angivelse då kommunens personal söks på annat sätt har inte, såvitt länsrät­ ten kan finna, lämnats i anbudet. Vad Bolaget anfört utgör inte skäl att Sida 11 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 ifrågasätta kommunens utvärdering av anbuden avseende metoder för att utvärdera och förbättra metoderna. På av bolaget åberopade omständighe­ ter kan inte kommunen anses ha brustit i utvärderingen av detta kvalitets­ kriterium vare sig i strid med förfrågningsunderlaget eller LOU. 3. Reservsystem (punkt 6.5 i förfrågningsunderlaget) SOS alarms reservdrift testkörs en gång i veckan, vilket sker oftare än Bo­ lagets reservkraftprov som genomförs en gång per månad. Kommunen har därför haft fog för sin utvärdering i förevarande avseende. 4. Öppenhet i upphandlingsförfarandet Kommunen har fattat ett tilldelningsbeslut i vilket angivits att SOS alarms anbud var det mest fördelaktiga för kommunen. Till det beslutet har bifo­ gats utvärderingsunderlag som innehåller en uppställning av de olika an­ buden och hur de har poängsatts i varje utvärderingsdel. Kommunen har vidare lämnat upplysningar till Bolaget på förfrågan enligt 9 kap. 10 § LOU. Ett tilldelningsbeslut är inte bindande för den upphandlande myndigheten och skapar inga förpliktelser gentemot den vinnande anbudsgivaren. Ett tilldelningsbeslut kan därför rättas och omprövas om förutsättningar därför föreligger. En anbudsgivare kan därför inte enbart på grund av ett tilldel­ ningsbeslut, som Bolaget anser sig gjort, lida skada i den mening som av­ ses i LOU. Inte heller vad Bolaget anfört angående underrättelse enligt 9 kap. 10 § LOU innebär att det kan anses lidit skada i den mening som avses i 16 kap. 2 § LOU. Länsrätten informerar om att fristen om tio dagar, som i enlighet med 16 kap. 1 § tredje stycket 2. LOU börjar löpa i och med att länsrättens interi­ mistiska beslut, upphävs. Sida 12 LÄNSRÄTTEN I DOM 2767-09 E VÄNERSBORG 2009-12-21 1�RK1,,AGAR, se bilaga (DV 3109/!B) RHenrik Brtisin