FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING SÖKANDE DOM 2011-01-20 Meddelad i Linköping Mål nr 9884-10 Rotel 2 Sida 1 (8) Barbro Ohlander, 540409-8203 Utveckling & Dokumentation Fredrik Jahns gränd 12 131 36 Nacka MOTPART Kriminalvården 601 80 Norrköping SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Dok.Id 34879 Postadress Box406 581 04 Linköping Telefax 013-25 11 40 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 Ansökan avslås. Besöksadress Brigadgatan 3 Telefon 013-25 10 00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING YRKANDEN M.M. Kriminalvården genomför upphandling av ramavtal för avrop av medarbe­ tarhandledning. Sista dag att lämna anbud var den 8 december 2010. Upp­ handlingen genomförs med förenklat förfarande. Begäran om överprövning gjordes den 8 december 2010, innan tilldelningsbeslut hade meddelats. Barbro Ohlander ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att upphandlingen ska göras om. Kriminalvården bestrider bifall till ansökan. SKÄLEN FÖR RÄTTENS AVGÖRANDE Parternas argumentation Barbro Ohlander anför i huvudsak följande. Hon är mycket missnöjd med hur kraven i förfrågningsunderlaget ställs. Hon känner sig utestängd från möjligheten att lämna anbud. Hennes avsikt var att konkurrera om uppdrag för två av de tre nämnda grupperna, vilket skulle vara möjligt med relevanta krav och en annan typ av avrop än lista. Som förfrågningsunder­ laget är formulerat med krav på jäv och volymer uppfyller hon inte kraven. Ytterligare en begränsning för en lyckad affär är krav om rangordningsav­ rop utifrån lägsta pris. Detta innebär, såvitt hon kan förstå, att en beställare av handledningstjänster är hänvisad till en speciell leverantör (som står först på listan) utan hänsyn till personlig lämplighet etc, vilket är en be­ gränsning inte minst för beställaren. Personlig lämplighet i valet av hand•· ledare är en mycket viktig aspekt för att ge rätta förutsättningar för en professionellt utförd handledningstjänst. Se vidare punkt 2.3 om handled­ ningens syfte (i ramavtalet). Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING Hon avstod från att lämna anbud då hon inte uppfyller villkoren om jäv och volymer. Hon har varit anställd vid Kriminalvården i ca åtta månader för ca nio år sedan, och ifrågasätter om detta kan utgöra jäv. Eftersom hon har arbetat på ett av tre verksamhetsställen och kravet om lägsta pris, utan hänsyn till personlig lämplighet, uppfyller hon inte kraven i förfrågnings­ underlaget En risk med ställda krav är att beställaren hänvisas till handle­ dare där det finns personliga relationer mellan handledare och deltagare i ledningsgruppen. Hon ifrågasätter hur väl villkoren uppfyller de grundläg­ gande principerna för upphandling, exempelvis avseende proportionalitet. Kriminalvården anför i huvudsak följande. VO Östersund är ett litet verk­ samhetsområde. Som framgår av anbudsunderlaget kan det för hela verk­ samhetsområdet bli fråga om upp till tre handledningsgrupper. För att ha en viss flexibilitet i fråga om gruppsammansättning m.m. anser Kriminal­ vården att det är nödvändigt att anbudet omfattar hela verksamhetsområdet. - Avropsmodellen är en av dem som enligt 5 kap. LOU ska användas vid ramavtal. - Kriminalvården har naturligtvis ett befogat intresse av att det inte uppstår jävssituationer av olika slag i en handledningssituation. Även om det har gått relativt lång tid sedan Barbro Ohlander arbetade inom Kri­ minalvården i Östersund finns fortfarande personal som har arbetat till­ sammans med henne. Kriminalvården kan mot denna bakgrund inte se att något av de ifrågasatta kraven skulle vara oproportionerliga eller på annat sätt bryta mot kraven i LOU. Barbro Ohlander har tillagt bl.a. följande. Med nuvarande krav finns ing­ en möjlighet för tex. frivården att avsäga sig en presumtiv handledare (som toppar rangordningslistan) på grund av bristande personlig lämplig­ het. För kvalitativ handledning är personlig lämplighet en självklarhet. Fa­ ran med aktuella villkor och tvånget att ta en viss handledare är tex. att frivården står utan handledare för kommande avtalsperiod. Även staden Östersund är liten. Många beteendevetare är bekanta med varandra sedan Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING många år. Flera av dem har, liksom hon, övergått till egen verksamhet och kan bli aktuell för anbud. - Det stämmer att hon har varit anställd inom frivården, men mer avgörande bör vara att hon är väl bekant med flera av medarbetarna sedan 1970-80-talen, vilket även flera eventuella upphandla­ de handledare skulle kunna vara. Erfarenhetsmässigt uppnår man inte syf­ tet med handledningen om det finns personliga relationer mellan handleda­ re och någon eller några deltagare i handledningsgruppen. - Skalt.-kravet jäv hindrar tidigare anställd att lägga anbud som handledare. Hon kan inte se att jävssituationer skulle kunna uppstå i en handledningssituation. Utredning Av ramavtalet framgår bl.a. följande. 2.2 Syfte Handledningens syfte är att ge tillfälle för medarbetaren att reflektera över sin roll i kli­ entarbetet. Medarbetare skall bättre förstå varför klienten agerar som den gör och hur detta påverkar medarbetaren i dennes yrkesroll. Handledning skall stödja medarbetaren att be­ arbeta de känslor som det kan väcka att arbeta med myndighetsutövning. Medarbetaren skall bli säkrare i sitt bemötande av klienter och skall kunna ta upp svåra frågor med kli­ enten på ett konstruktivt sätt. 2.3 Målgrupper Målgrupper för aktuell handledning kommer att vara medarbetare i olika befattningar med olika utbildningsbakgrund och som arbetar i nära kontakt med Kriminalvårdens klienter. 2.10 Volymer Anbudsgivaren skall kunna bedriva handledning till aktuella grupper av medarbetare vid alla de verksamhetsställen som ingår i det verksamhetsområde (VO) som anbudet avser. Handledningen skall, för varje grupp, kunna bedrivas vid ett eller flera tillfällen per må­ nad och pågå mellan två till fyra timmar per tillfälle. En handledningstimrne omfattar 45 minuter. Det exakta antalet tillfällen samt timmar och gruppernas storlekar bestäms i sam­ band med beställning/avrop. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING 2.13 Jäv Konsult får inte ha varit anställd vid häkte, anstalt eller frivård inom Kriminalvården i Östersund. Av anbudsinbjudanframgår bl.a. följande. I punkt 2.7 anges att upphandlingen omfattar versamhetsställena Frivård Östersund och Häktet Östersund. 4.2 Anbudspaket Upphandlingen avser Kriminalvårdens behov av medarbetarhandledning och omfattar ett ( 1) anbudspaket enligt följande: Anbudspaket 1 - VO Östersund - Anbud skall omfatta hela anbudspaketet, d.v.s. båda verksamhetsställena. Detta innebär att anbudsgivare inte kan lämna anbud på del av anbudspaketet. Om del av anbudspaketet offereras förkastas anbudet i sin helhet. Fler än ett anbud kan komma att antas. I sådana fall kommer anbuden att rangordnas inbördes och avrop ske enligt rangordningen. 6.3 Utvärdering 6.3.1 Allmänt Anbud som uppfyller kvalificerings- och obligatoriska krav kommer att utvärderas och anbud med lägsta pris kommer att antas. I punkt 9. (kommande avtal) anges bl.a. att ramavtalet kommer att kompletteras med uppgifter i antagen anbudsgivares anbud. Ramavtal kommer att tecknas med tre (3) an­ budsgivare per anbudspaket -om sådan konkurrens finns - med angiven rangordning för avrop. Av anbudsformuläretframgår bl.a.följande. 3.6 Jäv Anbudsgivaren får inte ha varit anställd vid häkte, anstalt eller frivård inom Kriminalvår­ den i Östersund. Sida 5 Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884~10 Lagtext Av 1 kap. 9 § LOU framgår att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Enligt 16 kap 1 § LOU får en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida skada enligt 2 § i en framställning till allmän förvalt­ ningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen. Av 16 kap. 5 § LOU framgår bl.a. följande. Om den upphandlande myn­ digheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller nå­ gon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Enligt 11 § punkt 5 förvaltningslagen (1986:223) är den som ska handläg­ ga ett ärende jävig om det finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Förvaltningsrätten gör följande bedömning Prövningen i förvaltningsrätten utgör en kontroll av om det på grundval av vad sökanden har framfört i målet finns anledning att vidta sådana åtgärder som anges i 16 kap. 5 § LOU. För att ett ingripande ska bli aktuellt krävs också att sökanden kan visa att denne lidit eller kan komma att lida skada på grund av att den upphandlande myndigheten brutit mot LOU. En upphandlande myndighet kan fritt utforma förfrågningsunderlaget inför en upphandling. Kraven i förfrågningsunderlaget måste dock stå i överens­ stämmelse med LOU och de gemenskapsrättsliga principer som ligger till grund för lagstiftningen. Den aktuella upphandlingen avser ramavtal för avrop av handledning till Kriminalvårdens medarbetare inom verksamhetsområde Östersund (frivård och häkte). Handledningsgrupperna kommer att bestå av medarbetare med I LINKÖPING Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING olika befattningar och olika utbildningsbakgrund. Det övergripande syftet med handledningen är att ge tillfälle för medarbetaren att reflektera över sin roll i klientarbetet. Barbro Ohlander har anfö1i att hon inte uppfyller kraven i förfrågningsun­ derlaget på grund av att hon för ca nio år sedan arbetade i ca åtta månader på ett av verksamhetsställena. Kraven på volymer och jäv utestänger henne från att lämna anbud. Vidare ifrågasätter hon utvärderingen av anbud ut­ ifrån lägsta pris och anser att hänsyn bör tas till personlig lämplighet. Enligt bestämmelserna i LOU kan upphandlande myndighet utvärdera an­ bud (som uppfyller alla skall-krav i förfrågningsunderlaget) utifrån lägsta pris eller det som är mest ekonomiskt fördelaktigt för myndigheten. Upp­ handlande myndighet ska ange vald modell i förfrågningsunderlaget. Av förfrågningsunderlaget för aktuell upphandling framgår att Kriminalvården kommer att anta anbud utifrån lägsta pris. Utvärderingsgrunden har därmed varit känd för samtliga eventuella anbudsgivare och är förenlig med be­ stämmelserna i LOU. Proportionalitetsprincipen innebär att de krav som ställs vid en upphand­ ling ska vara både nödvändiga och lämpliga med hänsyn till det syfte som eftersträvas. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det som upphandlas. Vidare ska, i enlighet med principen, vid valet mellan alternativa krav väljas det som är minst ingripande eller belastande. Vid en prövning av om proportionalitetsprincipen eftersatts kan en strukturerad avvägning mellan motstående intressen genomföras enligt följande. För det första bedöms om åtgärden är lämplig och effektiv åtgärd för att uppnå det eftersträvade syftet. För det andra bedöms om åtgärden är nödvändig för att uppnå det eftersträvade syftet, såtillvida att det inte finns något mindre ingripande alternativ. För det tredje bedöms om den negativa effekten som åtgärden får på det intresse eller den rättighet som åtgärden Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 9884-10 I LINKÖPING inskränker är oproportionerlig eller överdriven jämfö1i med det eftersträ­ vade syftet. Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att en ifrågasatt åtgärd är i enlighet med proportionalitetsprincipen. Kriminalvården har anfört att det är nödvändigt att anbud omfattar hela verksamhetsområdet Östersund för att :fa en viss flexibilitet i fråga om gruppsammansättning m.m. då det är ett litet område. Det kan bli fråga om tre handledningsgrupper för hela verksamhetsområdet. Förvaltningsrätten finner mot bakgrund av dessa förhållanden att kravet på volymer inte kan anses oproportionerligt eller överdrivet med hänsyn till syftet med hand­ ledningstjänsten. Villkoret om jäv i förfrågningsunderlaget utesluter tidigare anställda vid häkte, anstalt eller frivården inom verksamhetsområde Östersund, oavsett t. ex. när anställningen ägt rum och hur länge den varat. Fråga är om upphandling av handlednings(jänster i glesbygdsområde. Kri-· minalvården får anses ha ett befogat intresse av att jävssituationer undviks vid handledning. Skall-kravet om jäv bedöms mot denna bakgrund, och med hänsyn till vad Kriminalvården har anfört, vara lämpligt och nödvän­ digt för att uppnå syftet med upphandlingen. Den negativa effekt som kra­ vet kan få genom att eventuella tidigare anställda inom Kriminalvården inte kan lämna anbud, bedöms därmed inte som oproportionerligt för att uppnå det eftersträvade syftet. Vad Barbro Ohlander anfört talar dessutom för att det de facto finns jävssituation då hon är väl bekant med vissa an­ ställda inom Kriminalvården i Östersund. Ansökan ska därför avslås. �AGAR, se bilaga 1 (DV 3109/ld) Vu1/�ii4_iff;(j{!(/iil� MAN ÖVF , mmy Svensson Föredragande har varit Martina Thorn r­o SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens be­ slut ska skriva till I<:ammarrätten i.Jönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivel­ sen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om det är av vikt för ledning av rättstil­ lämpningen att överklagandet prövas, anled­ ning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför vik­ tigt att det klart och tydligt framgår av överkla­ gandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla www.domstol.se l. 2. 3. 4. 5. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbets­ platsen och eventuell annan plats där kla­ ganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i må­ let. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, det beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrät­ ten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefon­ nummer.