FÖRVALTNINGSRÄTTEN I KARLSTAD SÖKANDE DOM 2010-09-14 Meddelad i Karlstad Sida 1 (10) 2010 -09- 2 2 t:::""---Ami-1, --], Dok.Id 12327 Postadress Box 568 651 12 Karlstad Besöksadress Rådhuset, Stora torget Telefon Telefax 054-14 85 00 054-14 85 30 E-post: forvaltningsrattenikarlstad@dom.se www.forvaltningsrattenikarlstad.domstol.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:00 Frontwalker AB, 556522-9795 Norrlandsgatan 15 111 43 Stockholm Ombud: Erika Togö Tenders Sverige AB Nygatan 34 582 19 Linköping MOTPART Örebro läns landsting Box 1613 70I 16 Örebro SAKEN Offentlig upphandling DOMSLUT Mål nr 4470-10 E Domarenhet 8 Förvaltningsrätten avslår Frontwalker AB:s ansökan om överprövning. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 28 maj 2010 upphör i och med denna dom att gälla. t�;a"•, ,..' -------.' Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09--14 BAKGRUND Örebro läns landsting (landstinget) har inlett en offentlig upphandling av IT-stöd för miljöredovisning, dnr ÖLL2010/421. Upphandlingen genom­ förs med öppet förfarande och avtalsperioden för ramavtalet är fyra år med option om förlängning årsvis i högst fyra år. Anbud har getts in av bl.a. Frontwalker AB (Frontwalker). Landstinget har emellertid beslutat att avtal ska tecknas med Insera AB (Insera). PARTERNAS INSTÄLLNING Frontwalker ansöker om överprövning av upphandlingen, yrkar att lands­ tingets tilldelningsbeslut upphävs och att upphandlingen ska rättas innan den får avslutas på så sätt att Inseras anbud inte kvalificeras för utvärde­ ring. Till stöd för sin ansökan anför Frontwalker bl.a. följande (rubrikerna här och i det följande valda av förvaltningsrätten) Miljöprogram/åtgärdsprogram Insera har inte bekräftat skallkravet i punkten 3.7, förfrågningsunder­ laget och inte bifogat efterfrågat åtgärdsprogram. Insera har alltså underlåtit att uppfylla flera av de skall-krav som uppställts i förfråg­ ningsunderlaget. Av Inseras anbud framgår i punkten 2.5 Inseras miljöpolicy, men ingenstans i anbudet bekräftas att Insera även kommer att ha ett "åt­ gärdsprogram för miljöarbetet" enligt förfrågningsunderlaget. Av formuleringen "miljöprogram/policy" måste utläsas att ett separat miljöprogram, eller åtgärdsprogram för miljöarbetet, skall bifogas anbudet, eller att den bifogade miljöpolicyn även skall innehålla det­ ta program. Insera har inte bifogat något åtgärdsprogram för miljöar­ betet eller miljöprogram. Av miljöpolicyn i Inseras anbud framgår inte de punkter angående åtgärdsprograrnmet som landstinget i sitt förfrågningsunderlag efterfrågat. I KARLSTAD Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E I KARLSTAD 2010-09-14 Referenser, antal Insera har inte i sitt anbud bifogat två skilda referenser i enlighet med uppställt skall-krav i förfrågningsunderlaget punkten 3.5. De av Inse­ ra angivna referenserna LFV och Flygplatsbolaget, eller numera Swedavia AB, är i själva verket samma uppdragsgivare och referen­ serna torde även gälla samma uppdrag. Swedavia AB och LFV var fram till den 1 april 2010 en och samma juridiska person. I dokumen­ tet "LFV Miljödata" framgår tydligt att all verksamhet redovisas gemensamt och att det inte finns någon uppdelning vad gäller miljö­ redovisning mellan de som sköter driften på flygplatserna och flyg­ trafikledningen. LFV och Flygplatsbolaget har under uppdragstiden alltså inte bara varit en juridisk person, inte heller har miljöredovis­ ningen skett separat för enheterna. Referenser, innehåll Av Inseras anbud framgår att Insera under år 2007 tog fram "Miljö­ modulen 2007". Det framgår inte av anbudet att denna modul verkli­ gen är ett miljöredovisningssystem i den mening som landstinget an­ givit i förfrågningsunderlaget. Frontwalker hävdar att det inte av an­ budet framgår att den enda referens som Insera lämnat verkligen av­ ser ett uppdrag som är jämförbart med den aktuella upphandlingen. Av de lämnade referensuppgifterna framgår alltså inte att skall­ kravet uppfylls eller att Inseras erfarenheter verkligen motsvarar det aktuella i uppdragets omfattning och komplexitet. Landstinget frågar i förfrågningsunderlaget angående referenserna ef­ ter ett miljöredovisningssystem, medan Insera i anbudet kallar sitt IT-stöd för "Besluts- och ledningsstöd" och att detta system komplet­ teras med en miljömodul. Detta visar att det är oklart om det system som Insera offererar är något miljöredovisningssystem. Inseras an­ bud bör därmed förkastas på grund av att angivna referenser inte av­ ser ett jämförbart uppdrag. Omvärldsbevakning I tilldelningsbeslutet har Insera inte fått högsta poäng vid bedöm­ ningen av ett bör-krav avseende bl.a. bevakning av riktlinjer och lag­ krav, eftersom detta inte sker inom miljöområdet. Av Inseras anbud, punkten 2.8 och 2.10, framgår också tydligt att omvärldsbevakning inte sker av utveckling av standards och lagstiftning på miljöområ­ det. Av kravspecifikationen, punkten 5.1.1, krav 1, punkt 2 framgår där att det är ett skall-krav att leverantören skall "anpassa till förändrad Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 lagstiftning och förändrade nationella standards". En sådan kontinu­ erlig anpassning låter sig inte göras om omvärldsbevakning inom miljöområdet saknas, och därmed har Insera inte uppfyllt skall­ kravet. Utvecklingen av standards och lagstiftning inom miljöområ­ det sker snabbt och på många fronter samtidigt. Det krävs därmed stor kunskap och omfattande arbete att ständigt bevaka och tillgodo­ göra sig förändringar inom miljöområdet. Landstinget anser att Frontwalkers ansökan om överprövning ska avslås och anför bl.a. följande. Miljöprogram/åtgärdsprogram Insera har i anbudet bekräftat att Insera uppfyller samtliga ställda ob­ ligatoriska krav, skall-krav, genom att fylla i och till anbudet bifoga Bilaga Fl, Svarsblanketten. Landstinget har inte krävt att något åt­ gärdsprogram skall bifogas anbudet såsom anförts. Landstinget har däremot begärt att anbudet skall innehålla "Leverantörens miljöpro­ gram/miljöpolicy". Av Inseras anbud framgår med all tydlighet efter­ frågad Miljöpolicy samt Inseras aktiviteter för att nå miljömål etc. Vad avser Inseras uppfyllande avseende krav på ett strukturerat och väldokumenterat miljöarbete och åtgärdsprogram så framgår det, med all tydlighet av Landstingets förfrågningsunderlag punkten 3.7, att detta skall börja gälla vid kontraktstidens start och vidmakthållas under kontraktstiden varför Frontwalkers anledning till överprövning i denna del måste anses som icke relevant och saknar all betydelse i detta sammanhang. Landstinget förutsätter att Insera, vid kontraktets tecknande, redovisar och bilägger det kompletta åtgärdsprogrammet för miljöarbete, detta för att uppfylla det ställda kravet. Referenser, antal Att LFV och Swedavia fram till den 1 april 2010 var en och samma juridiska enhet saknar relevans i målet. Det har inte ställts något krav i förevarande upphandlingsunderlag att det ska vara två skilda juri­ diska enheter. Skall-kravet avser två jämförbara uppdrag/åtaganden. De två uppdragen/åtagandena som Insera beskrivit i anbudet avser två helt skilda divisioner med två olika ansvarsområden och olika verksamhetsområden. Den ena referensen avser LFV, Division Flyg­ trafiktjänsten (ANS) som består av flygtrafikledning, flygbriefing, flygtele och flygväder för civil luftfart. Den andra referensen avser Flygplatsbolaget som ansvarar för driften av de statliga flygplastema i Sverige. Verksamhetsområdena och ansvarsområdena dvs. uppdra- !KARLSTAD Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 gen/åtagandena för divisionerna ANS och Swedavia AB är helt sepa­ rata vad t.ex. gäller: • Miljöredovisningar • Behovsbilder • Kravbilder internt och externt Referenser, innehåll Vid Landstingets kontakt med referenserna har kontroll skett avseen­ de vilket system som används och vad de använder systemet till. Det har då verifierats att det är ett miljöredovisningssystem som lämnats som referensuppdrag och därmed anser Landstinget att kravet är upp­ fyllt. Dessutom har det, under anbudsutvärderingstiden, vid genom­ förd visning av Inseras offererade system, klart framgått att det som Insera offererat Landstinget är ett miljöredovisningssystem. Lands­ tinget bedömer dessutom att Inseras system uppfyller de krav som Landstinget ställt på ett sådant system. Landstinget menar att det, i detta sammanhang, inte har någon som helst betydelse vad Insera an­ vänder som produktnamn kontra omfattningen och komplexiteten av systemet. Det är en leverantörs privilegium att benämna sina egna produkter. Omvärldsbevakning Landstinget anser att Frontwalkers påstående saknar då angivna punkter2.8 och2.10innehållerInserasbeskrivningaravseendederas programvara och system vad avser systemutveckling, uppdateringar av befintliga versioner, införande av nya versioner och på det sätt de bevakar nyheter vad gäller t.ex. tekniska nyheter, marknadsutbud etc. Vad gäller kravspecifikationen, avsnitt 5.1.1 syftar detta avsnitt inte att leverantören ska undersöka nationell standards och lagstiftning, utan kravet gäller att leverantören ska ha en organisation för att kun­ na förändra och utveckla programvaran samt anpassa densamma till bl.a. förändrad lagstiftning och förändrade nationella standards. Inse­ ra har svarat ja avseende ovanstående obligatoriska krav. Landstinget har bedömt att skall-kravet därmed är uppfyllt. Förutom ovan angiv­ na vill Landstinget påpeka att ovan ställda skall-krav avseende un­ derhåll och support är ett åtagande som leverantören skall uppfylla och fullfölja under kontraktstiden. I KARLSTAD Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 Frontwalker tillägger bl.a. följande. Miljöprogram/åtgärdsprogram I förfrågningsunderlaget anges uttryckligen "Till anbud skall bifogas Leverantörens miljöprogram/policy." Frontwalkers invändning mot anbudet från Insera gäller alltså inte den del av kravet som skall gälla under avtalstiden, utan den del som skulle uppfyllas i anbudet. I för­ frågningsunderlaget har landstinget i punkten 3.7 först tydligt angivit sin definition av vad ett miljöprogram skall innehålla och sedan un­ der samma punkt krävt att miljöprogram skall bifogas anbudet. Den miljöpolicy som fanns i Inseras anbud uppfyller inte kraven på inne­ hållet i ett miljöprogram, och landstinget kan inte godkänna ett anbud som endast innehåller en miljöpolicy. Förvaltningsrätten har den 28 maj 2010 beslutat att landstinget tills vidare inte får avsluta upphandlingen. DOMSKÄL Upphandlingen påbörjades före den 15 juli 2010, varför aktuella bestäm­ melser i dess lydelse före den 15 juli ska tillämpas i målet. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande prin­ ciperna i 1 kap. 9 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) eller någon annan bestämmelse i denna lag, och detta har medfört att leve­ rantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten enligt 16 kap. 2 § LOU besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Enligt ovan nämnda bestämmelse i 1 kap. 9 § skall upphandlande myndig­ heter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I KARLSTAD Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 Miljöprogram/åtgärdsprogram Frontwalker har gjort gällande att Insera på felaktiga grunder antagits i utvärderingen och därvid anfört att Insera inte uppfyllt skall-kravet under punkten "3.7 Leverantörens miljöarbete". Där anges följande. Leverantör skall, vid kontraktstidens start inneha och under kon­ traktstiden vidmakthålla, ett strukturerat och dokumenterat miljöar­ bete. Detta innebär att leverantören kommer att ha miljöpolicy och åt­ gärdsprogram för miljöarbetet. Båda skall vara relevanta för verk­ samheten och utgöra grunden för en ständig förbättring av miljöarbe­ tet. Åtgärdsprogrammet skall utvärderas internt minst en gång årligen då det också uppdateras. Programmet skall innehålla mätbara och tidssatta mål samt ansvarsfördelning. Av anbud skall framgå att ovan ställda krav är uppfyllda. Till anbud skall bifogas leverantörens miljöprogram/policy. Såsom denna punkt är formulerad får den förstås som ett krav på två olika dokument, dels ett åtgärdsprogram och dels en miljöpolicy (miljöprogram). Vidare framgår att det bara är miljöpolicyn som uttryckligen begärs som en bilaga till anbudet. Något krav på att miljöpolicyn ska uppfylla de krav som ställs på åtgärdsprogrammet kan enligt förvaltningsrättens mening inte utläsas. Beträffande åtgärdsprogram ställs det kravet på anbudet att där ska framgå att "ovan ställda krav" är uppfyllda. Det är möjligen inte fullt klart hur detta ska tolkas. Landstinget har tydligen nöjt sig med en förklaring från Insera i angiven svarsblankett att man uppfyller och accepterar kraven i fråga. I brist på närmare precision i skallkravet på åtgärdsprogram finner förvaltningsrätten inte visat att landstinget därigenom agerat felaktigt, och att Insera skulle ha underlåtit att fullgöra något skallkrav i detta avseende. Med hänsyn till att skallkraven på åtgärdsprogrammet gäller från kon- I KARLSTAD Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 traktstidens start och framåt torde det för övrigt vara svårt att kräva något mer redan vid anbudets avgivande. Insera har gjort en del uttalanden i anbudet som av landstinget godtagits som miljöpolicy. Förvaltningsrätten finner inte skäl att ifrågasätta lands­ tingets bedömning i detta avseende heller. Referenser, antal I landstingets förfrågningsunderlag, punkten 3.5, anges bl.a. följande. Leverantören skall under de senaste tre åren ha arbetat med minst två jämförbara uppdrag/åtaganden avseende miljöredovisningssystem inom Norden. Uppdraget/åtagandet skall ha genomförts över en re­ dovisningscykel, dvs. omfatta en fullständig miljöredovisningspro­ cess. Med jämförbart uppdrag menas i detta fall liknande typ av IT­ stöd för uppföljning av organisationens miljöarbete. Leverantören skall i anbud lämna namn på minst två referenser där leverantören under de senaste tre åren har levererat ett IT-stöd för miljöuppföljning som är i drift hos kunden. Dessa två referensupp­ drag skall ha omfattat/sträckt sig över en redovisningscykel, dvs om­ fatta en fullständig miljöredovisningsprocess. Av anbud skall framgå en kortfattad beskrivning avseende uppdragsomfattning etc samt hänvisning till kontaktperson samt telefonnummer och e-postadress för resp uppdragsgivare. Av förfrågningsunderlaget framgår inte om referensuppdragen kan utgöra uppdrag från samma juridiska person. En och samma juridiska person kan tänkas bedriva en rad helt olikartade verksamheter, särskilt om det är en stor juridisk person såsom staten. Med hänsyn till det bakomliggande syftet anser förvaltningsrätten knappast att man bör inläsa ett krav på olika juri­ diska personer. Avgörande bör istället vara om det är fråga om två uppdrag som till sin natur kan klart särskiljas. I detta fall har de båda aktuella uppdragen viss inbördes anknytning såtill­ vida att båda har med flygtrafik att göra. Förvaltningsrätten godtar dock I KARLSTAD Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 landstingets ståndpunkt att det är fråga om två av varandra oberoende upp­ drag. På grund av det anförda finner förvaltningsrätten att anbudet uppfyllt skall-kravet i punkten 3.5. Referenser, innehåll Oavsett vilka ord som använts av Insera och (i vissa åberopade trycksaker) andra, finner förvaltningsrätten inte skäl att ifrågasätta landstingets be­ dömning att aktuella referenser avser ett sådant uppdrag som anges i punkt 3.5 förfrågningsunderlaget. Det finns därför inte skäl att underkänna Inse­ ras anbud i detta avseende. Omvärldsbevakning I landstingets förfrågningsunderlag bilaga K, punkten 5.1.1 anges bl.a. föl­ jande. Inom ramen för underhåll och support skall Leverantören hålla en organisation och beredskap med personal med erforderlig kompetens för att utföra underhåll och support innebärande. • rättelser av fel • anpassa till förändrad lagstiftning och förändrade nationella standards Frontwalker har gjort gällande att landstinget på felaktiga gnmder utvärde­ rat Inseras anbud och därvid anfört att Insera inte uppfyller skall-kravet vad gäller denna punkt i förfrågningsunderlaget. Landstinget har i yttrande över Frontwalkers ansökan utförligt redogjort för sin bedömning i de avse­ enden Frontwalker gjort anmärkningar. Som landstinget anfört avser aktuellt krav leverantörens organisation och personal. Några konkreta brister i detta avseende hos Insera har inte fram­ kommit. Det är enligt förvaltningsrättens mening inte visat att de skall-krav som uppställts i förfrågningsunderlaget inte har uppfyllts i Inseras anbud. I KARLSTAD Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4470-10 E 2010-09-14 Förvaltningsrätten finner därför inte skäl till annan bedömning än att lands­ tinget förfarit korrekt. Sammanfattning Mot bakgrund av ovan anförda finner förvaltningsrätten inte visat att lands­ tinget har åsidosatt de grundläggande principerna i LOU. Då det i övrigt inte heller framkommit att landstinget brutit mot bestämmelserna i LOU ska Frontwalkers begäran om överprövning avslås. I och med denna dom upphör förvaltningsrättens interimistiska beslut den 28 maj 2010 upphöra att gälla. HUR MAN ..VERKLAGAR, se bilaga (Dv 3109/1B) öredragande har varit beredningsjuristen Josephine Wilson I KARLSTAD HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens be­ slut ska skriva till Kammarrätten i Göteborg. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för över­ klagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivel­ sen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om det är av vikt för ledning av rättstil­ lämpningen att överklagandet prövas, anled­ ning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför vik-­ tigt att det klart och tydligt framgår av överkla­ gandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla l. 2. 3. 4. 5. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbets­ platsen och eventuell annan plats där kla­ ganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i må­ let. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, det beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, de skäi som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Bilaga Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrät­ ten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i 011.ginal samt uppge sitt namn, adress och telefon­ nunm1er. www.domstol.se