FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I UPPSALA 2010-06-07 Meddelad i Uppsala SÖKANDE Effekt Svenska AB, 556679-1819 Östra Bangatan 2 195 60 Arlandastad Mål nr 3253-10 E Sida 1 (24) Ombud: Advokat Per Widman och jur. kand. Pernilla Carlsson Rasiwala Nord & Co Advokatbyrå KB Box 1435 111 84 Stockholm MOTPART Sigtuna kommun 195 85 Märsta ÖVERPRÖVAD UPPHANDLING Sigtuna kommuns upphandling av städning av kommunens lokaler, refe­ rensnummer UPPH09016 SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår Effekt Svenska AB:s ansökan om överprövning. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 6 april 2010 upphör härmed att gälla. 2010 -06- 0 9 Dok.Id 5298 Postadress Box 1853 75148 Uppsala TeIeton 018-1673 00 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom,se Besöksadress Kungsgatan49 TeIefax . E◄ xped1t10nstid måndag - fredag 08:30-12:00 13:00-16:30 ' I 018-167343 Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 BAKGRUND OCH YRKANDEN Sigtuna kornmun (kommunen) har begärt in anbud i offentlig upphandling av städning av kommunens lokaler. Upphandlingen har genomfölis som ett öppet förfarande och kommunen avser att teckna avtal med tre eller flera anbudsgivare. Kontrakt skulle tilldelas anbuden med lägst pris. I tilldel­ ningsbeslutet den 26 mars 2010 antogs Rengörare Näslund för städdistrikt 1 - 5 samt städdistrikt 7. Telmostäd AB antogs för städdistrikt 6 och Facility Services AB för städdistrikt 8. Effekt Svenska AB (bolaget) ansöker om överprövning av kommunens upphandling och yrkar att förvaltningsrätten beslutar att upphandling ska göras om. Kommunen bestrider bolagets yrkanden och yrkar att ansökan om över-· prövning ska lämnas utan bifall. Förvaltningsrätten har genom interimistiskt beslut den 6 april 2010 förord­ nat att upphandlingen inte får avslutas innan rätten har beslutat något annat. PARTERNAS TALAN Bolaget Städfrekvens Kommunen har under upphandlingens gång beslutat att öka frekvensen på vissa delar av städuppdraget (främst städning av WC och entrehallar på förskolor) från städning varannan dag, vilket framgår av förfrågningsun­ derlaget, till daglig städning, d.v.s. en fördubbling av vissa frekvenser. Det betyder att det uppdrag som kommunen avser att teckna kontrakt för är ett annat än det som upphandlats. Det framgår av olika handlingar att kommu­ nen inhämtat priser på en utökad frekvens och att man bedömt kostnaderna för en sådan utökning till 500 - 1 miljon kronor per år vilket motsvarar nästan 9 % av den totala upphandlade städentreprenaden. Bolaget har inte fått inkomma med priser avseende en sådan utökning av frekvenser. Det I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2010-06-07 framgår inte av förfrågningsunderlaget att frekvenserna skulle kmma änd­ ras. Kmmnunens agerande innebär dels ett avsteg från kravet på förutse­ barhet då förfrågningsunderlaget inte angivit vilka tjänster som kommunen avsett att upphandla, vilket omöjliggjort för anbudsgivarna att avge jäm­ förbara och konkurrenskraftiga anbud, dels ett avsteg från kravet på lika­ behandling eftersom vissa, men inte alla, anbudsgivare fått inkomrila med priser avseende den ökade städfrekvensen. Förändringen av upphandlingen är vidare av sådan betydelse att den skulle vara av intresse för potentiella anbudsgivare som nu valt att inte delta i upphandlingen. Vid prövning av om en upphandling följt LOU och de grundläggande principerna för offent- liga upphandlingar ska hänsyn också tas till entreprenörer som slutligen valt att inte lämna anbud, se Kammarrätten i Jönköpings dom den 28 au- gusti 2008 i mål nr 2016-08. Med vetskap om den utökade omfattningen skulle även andra aktörer kmmat vilja delta i upphandlingen. Rengöringsmetod I förfrågningsunderlagets bilaga 4 "Kravspecifikation", har kommunen i punkt 3.5 angivit hur den periodiska (en gång per år) golvvården av de ifrågavarande lokalerna ska genomföras. Där framgår att golven ska skuras och behandlas, vilket i nonnalfallet betyder att golvpolish påförs golvet för att återskapa en snygg och slitstark yta. Vid en jämförelse mellan anbuds­ priser har bolaget noterat att Rengörare Näslund AB, som tilldelats största delarna av de upphandlande tjänsterna, har angivit ett pris för golvvård som uppgår till blott hälften av bolagets pris. Vid en granskning av Rengö­ rare Näslund AB:s anbud framgår att skälet till att Rengörare Näslund AB kmmat avge ett så lågt anbudspris avseende golvvården är att bolaget avser att använda en metod för golvvård som kallas "Twister". Twister innebär i princip att golvytan slipas ned för att en helt jämn golvyta ska uppnås. Me­ toden är inte vad som efterfrågas i förfrågningsunderlaget. Kommunen anför att Rengörare Näslund AB i den regelmässiga städningen ska skura och behandla golven med golvpolish. Detta är en omöjlighet eftersom den­ na metod kräver möbelflytt, torlctider 111.111. viket inte är möjligt att ordna Sida 3 3253-10 I UPPSALA •,, ,, .• Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 inom ramen för den i princip dagliga städningen. Metoden är klart billigare att utföra eftersom den inte innebär att golvpolish påförs golvet för fortsatt behandling. Prisskillnaden avseende golvvård mellan bolagets anbud, där den i förfrågningsunderlaget efterfrågade metoden använts, och Rengörare Näslunds anbud, med metoden Twister, är cirka en miljon laonor per år. Att kommunen valt att acceptera anbud med annan metod för golvvård än vad som föreslaivits i förfrågningsunderlaget innebär att kommunen avvi­ kit från anbudsföreslaifterna och laavet på förutsebarhet på ett otillåtet sätt. Skulle kommunens agerande anses ligga inom ramen för anbudsföre­ skrifterna så innebär i vart fall att laavet på förutsebarhet har överträtts. Av förfrågningsunderlaget har inte framgått att anbudsgivama kum1at avge anbud avseende olika metoder för golvvård. Förfrågningsunderlaget har i sådant fall varit mycket oklart, eftersom det däri tydligt anvisas en metod för golvvård, vilket i sig omöjliggjort för anbudsgivama att avge jämförba­ ra och konkurrenskraftiga anbud. Fönsterputs, hantering av entremattor ochjorbrukningsmaterial Förbrulmingsmaterial, fönsterputsning och hantering av entremattor ligger utanför upphandlingen. I kommunens kostnadsberäkningar vid beslut i upphandlingen har kostnaden för förbrulmingsmaterial, fönsterputsning och hantering av entremattor dock intagits. Kostnaderna har uppskattats till cirka 2,3 miljoner kronor per kontraktsår. Den separata upphandling som kommunen nu initierat avser enbart förbrulmingsmaterial och således inte fönsterputsning eller hantering av entremattor. Under tidigare och nuva­ rande avtalsperioder avseende samma städobjekt har uppdragen avseende fönsterputsning och entremattor inte upphandlats separat. Det finns inget som tyder på att kommunen inte kommer att agera på samma sätt nu, d.v.s otillåtet direktupphandla dessa tjänster direkt från den entreprenör som vunnit städupphandlingen. En otillåten direktupphandling är således dold i upphandlingen. Upplägget är styrt mot att även dessa tjänster och varor inköps från de leverantörer som antagits i upphandlingen. Kommunens förfarande innebär att tjänster avseende fönsterputsning och hantering av I UPPSALA Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 entremattor inte alls konkurrenssätts och det innebär även att den utvärde­ ringsmodell som använts inte alls innebär att det lägsta priset antagits för hela det uppdrag som den vinnande anbudsgivaren erhåller. Att köpa in dessa tjänster från annan än den som utför städningen medför en svårhante­ rad logistik som medför omotiverade kostnader. K.ommens agerande inne­ bär en tydlig överträdelse av LOU. Det salmas möjlighet att jämföra anbu­ den på ett rättvist sätt eftersom stora delar av städ�jänsterna, cirka 20 % inte omfattas av de avgivna priserna. Förfarandet strider mot kravet på för- utsebarhet och omöjliggör för anbudsgivarna att avge ett konkurrenskrafti- ga och jämförbara anbud. Timpriset m.m. Kommunen har i förfrågningsunderlaget angett att om angivet månadspris dividerat med antal städtimmar understiger 210 kronor i timmen ska an­ budsgivaren motivera hur detta är möjligt. Anbud som inte kan komma med en skälig förklaring till detta k01mner inte att utvärderas. Enligt branschrnpporter är ett timpris om 210 kronor, utan förlust, helt omöjligt att upprätthålla om städföretagen inte bryter mot antingen lag eller kollek­ tivavtal. Kommunen har således i förfrågningsunderlaget, genom att före­ skriva ett minsta acceptabelt pris om 210 kronor öppnat upp för anbud som innebär att konkurrens sker på osunda villkor. Det hmebär också att det syfte som föreskiiften i förfrågningsunderlaget haft kraftigt förfelats. Pro­ portionalitetsprincipen innebär att alla åtgärder som vidtas och de krav som föreskrivs i en upphandling ska vara nödvändiga och lämpliga med hänsyn till det som eftersträvas. Föreskriften om 210 kronor i timmen är inte lämp­ lig och står därmed i strid med proportionalitetsprincipen. Bristen i1mebär skada eller risk för skada för de entreprenörer som inte avgivit priser på föreskriven miniminivå och upphandlingen måste därmed göras om. K01mnunen har angett att "i uträlmingen av om realistiskt pris har angetts kommer ALMEGA's riktlinjer för kontroll av svart arbetskraft att använ­ das, se http://www.almega .se." Almega har inte presenterat några riktli11jer för kontroll av svart arbetskraft. I vart fall har så inte skett på Almegas ,• Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 hemsida, till vilket förfrågningsunderlaget hänvisar. Härigenom är förfråg­ ningsunderlaget helt oanvändbart i detta avseende eftersom det är omöjligt för anbudsgivarna att i förväg veta vilka kriterier som är relevanta. Upp­ handlingen strider härmed mot kravet på förutsebarhet och bör därför göras om. De anbud som kommunen antagit ligger samtliga enligt kommunens pris­ sammanställning avsevärt lägre än 210 kronor i timmen. Rengörare Näs­ lund AB:s, som tilldelats sex av åtta städdistrikt, har priser för de åtta städ­ distrikten om 178 kr, 164 kr, 165 la, 168 kr, 170 kr, 200 kr, 151 kr och 210 laonorpertimme.Ingamotiveringartilldelågaprisernaharlämnats. Pri­ serna framgår kommunens egen prissammanställning och utgör inte ett arbetsmaterial utan är en del av kommunens beslutsunderlag. Prissamman­ ställningen kommunicerades till anbudsgivarna i samband med tilldel­ ningsbeslutet. De anbud som antagits skulle ifall kommunen följt sina egna föreslaifter ha uteslutits och inte utvärderats vidare. Vidare menar kommu­ nen att Rengörare Näslund AB:s anbud "vid en mer exakt beräkning" lig­ ger i närheten av 210 kronor i timmen." Kommunen vitsordar således att de antagit ett anbud som ligger under 210 kronor i timmen. Kommunen har således brutit mot upphandlingsföreskrifterna genom att inte utesluta de anbud som varit lägre än 210 kronor per timme. Överträdelsen innebär eller kan komma att innebära skada för bolaget och andra entreprenörer som angivit anbud som inte understiger 210 kronor i timmen. Kompletteringar Kommunen har tillåtit och på egen hand efterfrågat kompletteringar av anbud som inte är tillåtna enligt LOU. Kommunen har den 5 februari 2010 efterfrågat komplettering avseende städtider och/eller priser från Miljöpa­ latset, Skånela IF samt Lassila och Tikanoja. Kompletteringar har kort där­ efter inkommit. Kompletteringar är i princip inte tillåtna. Kommunen har t.ex. begärt in komplettering avseende tider och priser som saknats i anbu­ den. De kompletteringar kommunen begärt in handlar inte om uppenbara Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 felskrivningar eller felräkningar utan snarare om betydelsefulla uppgifter som entreprenörerna av en eller annan anledning valt att utelämna i sina anbud. Kommunen får vidare endast begära in kompletteringar om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. Kommunen har begärt att vissa entreprenörer ska inkomma med tidigare �i avgivna priser och städtider vid en tidpunkt då samtliga anbud redan öppnats. För-­ farandet står i uppenbar strid mot LOU och i1mebär utan tvekan särbehand­ ling och dessutom risk för konkurrensbegränsning. Bristen im1ebär skada för bolaget och andra entreprenörer som avgivit kompletta anbud inom anbudsfristen. Det kan inte avgöras hur upphandlingen skulle ha utfallit om de otillåtna kompletteringarna inte hade tillåtits. Kommunen Städfrekvens I förfrågningsunderlaget och vid utvärderingen har städning av förskolor avsett 2,5 dagar i veckan. Det är även denna omfattning som har utvärde­ rats. Av förfrågningsunderlaget framgår att ändringar av frekvensen kan bli aktuell under avtalstiden vilket därmed har vm·it känt för samtliga. Kom­ munen har därmed inte på något sätt brutit mot likabehandlingsprincipen. Det har inte fattats något beslut om ökad frekvens under upphandlingens gång. Däremot har det funnits funderingm· på att så småningom öka fre­ kvensen av städning i dessa lokaler. Det har således inte skett någon särbe­ handling av vissa m1budsgivare vad avser detta. I minnesanteckningar den 18 februari 2010 från den presentation Rengörare Näslund AB hade inför representanter för kommunen framgår att det fördes vissa diskussioner om vad en utökad städning skulle kosta. Där anges klart och tydligt att någon fmisatt diskussion inte fördes men att man hade ett budgetunderlag för vad det skulle komma att kosta vid ett frm11tida beslut om utökning. Vid kom­ munstyrelsens sammanträde där det slutliga beslutet togs poängterades också att någon utölming av städfrekvensen inte skulle ske för närvarande. I UPPSALA Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 Rengöringsmetod Angående golvvården anges följande i kravspecifikationen. "Blötläggning med ett alkaliskt rengöringsmedel (högt PH), följt av skurning med singel­ skurmaskin, kombimaskin eller dyl". Kommunen har således inte föreskri­ vit en exakt metod. Entreprenören ska en gång per år leverera en funktion som innebär att golvytan ska iordningställas. Enligt sakkunskap på området är metoden beskriven på ett professionellt sätt och visar att Rengörare Näs­ lund AB arbetar med effektiva lösningar. Rengörare Näslund AB:s anbud innebär att den dagliga städningen kommer att ske på det sätt som anges i förfrågningsunderlaget d.v.s. golven skuras och behandlas med golvpolish. Twister Rondell är varken en ersättningsmetod för den dagliga eller den årliga golvvården. Det är ett komplement till den dagliga städningen där torrpolering sker fyra gånger per år och underlättar den dagliga städningen. Fönsterputs, hantering av entremattor och förbrukningsmaterial Kommunen har beslutat att upphandla förbrulmingsmaterial, fönsterputs-• ning och hantering av entremattor i en separat upphandling. Det står kom­ munen fritt att göra en separat upphandling av det aktuella slaget. Anled­ ningen till detta är att höja kvaliteten och priseffektiviteten. Själva beställ­ ningen, mottagande, utplacering och påfyllnad ingår i städupphandlingen. Detta förfarande är mer affärsmässigt och motpartens påstående att upp­ lägget skulle vara "styrt mot" den som antagits som entreprenör vad gäller städtjänsterna tillbakavisas bestämt. Upphandling av dessa varor och tjäns­ ter är påbörjad. Timpriset m.m. Bolaget har i sin berälming inte tagit hänsyn till att merparten av de lokaler som städas inte städas varje dag utan cirka 180 dagar per år. Vid en mer exakt beräkning där hänsyn tagits till detta framgår att Rengörare Näslunds anbud är minst 210 kronor per timme på samtliga objekt i städuppdraget. Av bolagets beräkningar framgår också att distrikt åtta har en beräknad timkostnad uppgående till 210 kronor i timmen. Det är det enda distrikt FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-06-07 Sida 9 3253-10 som i princip har vaije dags städning året runt. Den uträkning av timpris som bolaget hänvisar till ingår i kommunens arbetsmaterial och som bola­ get fått ta del av. Eftersom uträkningen är missvisande har den inte an­ vänts. Uträkningen är beräknad på 12 månader men den övervägande delen av städytan städas cirka 178 dagar per år vilket motsvarar 8,5 månader. Inga anbudsgivare har uteslutits utifrån denna uträlming. Hur entreprenö­ ren använder sin personal de tider då inte kommunens lokaler städas ansva­ rar entreprenören för. Anledningen till att kommunen angett ett lägsta tiin­ pris är för att undvika oseriösa anbud. I förfrågningsunderlaget har upp­ ställts krav på att anbudsgivaren ska ha en viss organisation och tillhanda­ hållande en viss arbetsledning. Förslag på hur detta utformas är upp till varje anbudsgivai·e att avgöra. Kommunen har naturligtvis utvärderat även detta och fum1it att det saknas anledning att tro att Rengörare Näslund inte skulle följa de i förfrågningsunderlaget ställda kraven. Den generella branschrapporten tar inte hänsyn till den volym som städas. Kompletteringar De kompletteringar som gjorts är endast förtydliganden och klargöranden gällande de avgivna anbuden och strider inte mot bestämmelserna i LOU eller praxis. Bolagets påstående om Melina Markovics mail med förfrågan om komplettering av anbud är direkt felaktig. Som framgår av bifogat ut­ drag av mailk01Tespondensen har kommunen lämnat besked att det var helt i sin ordning att läim1a intyget någon dag senare. Det finns inget i kormnunens agerande som på något sätt strider mot be­ stämmelserna i LOU och de bakomliggande gemenskapsrättsliga princi­ perna. Förfrågningsunderlaget samt administrativa föreskrifter har vai·it utformade på neutralt och icke-diskriminerande sätt. Inga ovidkommande hänsyn har tagits och samtliga anbudsgivare har behandlats lika. Det har inte frainkommit att bolaget har lidit skada eller riskerat att lida skada. Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 I UPPSALA DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser I 1 kap. 9 § LOU anges följande. Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-dislaiminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 9 kap. 8 § LOU anges följande. En upphandlande myndighet får tillåta att en anbudssökande eller anbudsgivare rättar en uppenbar felslaivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudsansökan eller anbudet. Myndigheten får begära att en anbudsansökan eller ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkur­ rensbegränsning. Myndigheten får också begära att en leverantör förtydli­ gar eller kompletterar handlingar som getts in och som avses i 10 och 11 kap. I 12 kap. 1 § LOU anges följande. En upphandlande myndighet ska anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upp­ handlande myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördel­ aktiga, ska myndigheten ta hänsyn till olika laiterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, mil­ jöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funk­ tionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphandlande myndighet ska i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas. I 16 kap. 1 § första stycket LOU anges att en leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § får i en framställning till all­ män förvaltningsdomstol ansöka om åtgärder enligt den paragrafen. I 16 kap. 2 § första stycket LOU anges att om den upphandlande myndig­ heten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Utredningen i målet I förfrågningsunderlaget anges bl.a. följande. Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 325 3-10 2010--06-07 Upphandlingsformen är öppet förfarande enligt lagen om offentlig upp­ handling, Anbud ska vara beställaren tillhanda senast den 28 januari 2010 och kommer att öppnas den 29 januari 2010 hos upphandlingsenheten. 1 Allmän orientering om upphandlingen 1.1 Uppdragets omfattning och övergripande mål Kommunen har för avsikt att i de1ma upphandling attrahera stora och små entreprenörer samt alternativa utförare som föreningsdrift. Entreprenören ska utföra regelmässig städning. periodiskt underhåll av golv och övriga ytor (storstädning), med frekvens och omfattning som framgår av detta förfrågningsunderlag. Målet är att städentreprenörerna ska ges möjlighet att genom ett helhetsansvar kunna leverera en jämn och hög städkvalitet över hela avtalstiden. 2 Regler för anbudsgivning 2.7 Tilldelning av städdistrikt utifrån lägsta pris Anbuden kommer att utvärderas utifrån lägsta pris för respektive städdi­ strikt var för sig. Det innebär att det anbud, som har det lägsta priset för ett distrikt kommer att antas för detta distrikt i enlighet med nedanstående beskrivning. Beställaren kommer att teckna avtal med tre eller flera an­ budsgivare. 3 Prövning av anbud 3.2.2 Lägsta pris Anbuden utvärderas utifrån lägsta pris. Endast de anbud där de både upp­ fyller kvalificeringsfasens laiterier och uppfyller alternativt accepterar samtliga obligatoriska laav, kommer att utvärderas. 3.2.2.1 Pris Priset för uppdragets genomförande anges i bilaga 3 Prisformulär, fördelat på respektive städdistrikt. Omfattningen på prisfonnuläret får inte uppfat- I UPPSALA Sida 12 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 tas som en beställning utan är en bedömning av beställarens behov under avtalsperioden. 3.2.2.2 Avverkningsgrad alternativt realistiskt pris I uträlmingen av om realistiskt pris har angetts kommer ALMEGA's rikt­ linjer för kontroll av svart arbetslaaft att användas, se www.almega.se. Skulle angivet månadspris dividerat med antal städtimmar understiga 210 laonor i timmen ska anbudsgivaren motivera hur detta är möjligt. Anbuds­ givare som inte kan komma med en skälig förklaring till detta kommer inte att utvärderas. KRAVSPECIFIKATION - STÄDTJÄNSTER 1 Omfattning 1.3 Gränsdragning 1.3.1 Gränsdragning - ingående tiänster Gränsdragningslista: I UPPSALA Tjänst Ansvar för arbets- uppgiften Fast ersättning (kr/månad) Extra efter avrop mot a-priser Extra löpande Regelmässig städ- ning inkl periodiskt underhåll torn2,6 meter Entreprenör X Ingår i avtalspris/rnån Golvvård Entreprenör XIngår i avtalspris/rnån Storstädning gene- rellt - övriga ytor från golv tom 4,0 meter Entreprenör X Ingår i avtalspris/rnån Storstädning, gym- nastik och idrottshal- lar - Övriga ytor från golv torn tak. Entreprenör X Ingår i avtalspris/rnån Fönsterputs Sidoentreprenör Entreamattor Sidoentreprenör Övriga tjänster enligt ä-prislista Entreprenör X Sida 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 3 Beskrivning av städtjänster 3.1 Städdagar och tider för utförande av städning BUF-Barn- och ungdomsförvaltningen/skola ochförskola Lokalytan för verksamhet direkt relaterad till undervisning ska städas 178 dagar per läsår/arbetsår. Skolans administrativa lokaler inklusive personal­ utrymmen ska städas året runt. För förskolor gäller städning året runt. UAF - Utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen Lokalytan för verksamhet direkt relaterad till gymnasie1mdervisning ska normalt städas 178 dagar per läsår/arbetsår. 3.2 Förbrukningsmaterial Förbrukningsmaterial som berör verksamheten bekostas av Beställaren. I entreprenörens ansvar ligger att beställa, mottaga, utplacera och fylla på förbrukningsmaterial. Kostnad för detta ska ingå i det månatliga entrepre•­ nörsarvodet. Med förbrukningsaiiiklar avses: Pappershanddukar/torluullar till toaletter Pappershanddukar/torkrullar till verksamheten (pentry, lunchrum, slöjdsa­ lar m.m.) Toalettpapper Flytande tvål Plast/pappersmuggar Insatspåsai· till papperskorgar, sanitetsbehållare Material som berör städpersonalen bekostas av entreprenören. Med detta förbrulmingsmaterial avses toalettborstar som bytes vid behov och sopsäckar. I UPPSALA Förbrukningsmaterial för verksamheten Sidoent reprenör Beställa, mottaga, utplacera och fylla på förbrukningsma- terial på resp. objekt ingår i avtalspris/mån. Se 3 .2 Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 3.4.1 Metoder för städning av golv Oavsett vilken metod som står angiven i städbeslaivningen (torrmop­ pa/fuktmoppa etc.) är det entreprenören som ska säkerställa att golven ren­ görs med rätt metod enligt slaivningen nedan. Metoder vid regelmässig städning (daglig städning) Vid all tillförsel av fukt är det av stor vikt att tillförd kemikalie stämmer med respektive golvleverantörs skötselanvisning alt det skötselsystem som ligger på golvet. Våt metod bör föregås av torr metod dessutom ska efter­ torkning ske. Metod Innebörd Rengöra (anges i städinstruktion för städ- ning av golv) Entreprenören väljer lämplig metod bland de nedan angivna beroende på nedsmuts- ning. (Detta innebär att entreprenören väljer dammsugning, torrmoppning, fukt- moppning, våtmoppning, kombiskurning etc. efter behovet för att uppnå bra kvali- tet). Inkluderar borttagning av tuggummi och andra fläckar. Kombiskura Torrmoppa golv för att därefter skura med kombimaskin. Längs med kanter och på ytor som maskinen inte kommer åt fukt- moppas golvet. Torrpolera Se "städteknisk ordlista" Metoden ska utföras efter behov som ett komplement i den regelmässiga städning- en. 3.5 Golvvård - periodiskt underhåll av golv 3.5.1 Metoder vid periodiskt underhåll av golv Detta ingår en gång per år, företrädesvis på lov i skollokaler. Arbetet får utföras först efter att överenskommelse gjorts med kontaktperson på re­ spektive städobjekt. Datumen ska även delges beställarens städcontroller. Överenskommelsen ska innehålla bl.a. datum för start- respektive stoppda­ tum för arbetet. Målet med det periodiska underhållet ska vara att utifrån behovet återställa ytan. Därför kommer den periodiska insatsen att variera. Metod Innebörd Skura Blötläggning med ett alkaliskt rengö- ringsmedel (högt PH), följt av skurning Sida 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 med singelskurmaskin, kombimaskin, eller dyl. Efter skurning sköljs golvet. Våtsug, eller motsvarande används vid avlägsnan- de av skur- och sköljvatten. Behandla Utför behandling enligt givna skötselan- visningar för att återställa en yta efter ren- göring Ovriga åtgärder kan vara polera, sprejpolera, m.fl. se "städteknisk ordlista". I Rengörare Näslund AB:s anbud anges bl.a. följande. För daglig vård i skollokaler ska beroende på underlaget fö\jande metoder användas; Kom­ bimaskin, kombimaskin med Twister, high-speed, traditionell - och Triss-­ metoden, da:rm11sugning, ångtvätt/avfläckning och specialrengöring. Kom­ bimaskinen med Twister kommer att användas på stengolv vid behov. I sammanfattning av städupphandlingen anges bl.a. föUande. 18 anbud inkom av varierande kvalitet. Möte har hållits med den "största" entrepre­ nören. I översikt av kostnader har 800 000 kronor uppskattats för fönster­ puts, 700 000 kronor har uppskattats för mattor och 800 000 kronor för förbrukningsmaterial. Städning av förskolor vmje dag 5 00 000 - 1 000 000 kronor. I kommunstyrelsens sainmanträdesprotokoll den 26 mars 2010 anges bl.a. fö\jande. Rengörare Näslunds anbud hm· antagits för städdistrikt 1 - 5 samt städdistrikt 7. För städdistrikt 6 har Teknostäd AB:s anbud antagits och för städdistrikt 8 hm· ISS Facility Services AB antagits. Uppdraget omfattar regelmässig städning, periodiskt underhåll av golv och övriga ytor (stor­ städning). Separata upphandlingar kommer att genomföras vad gäller för­ brukningsmaterial för städning, fönsterputs och entremattor. Städfrekven­ sen på kommunens förskolor kommer att höjas. Fem anbudsgivare bedöm­ des av kommunen ha lämnat för låga priser för att kumia genomföra städ­ ningen enligt anbudsunderlaget. Eftersom kommunen inte fått godtagbara förklaringar, hur dessa skulle klara av att genomföra uppdraget med efter­ frågad kvalitet, förkastas dessa anbud i enlighet med LOU 12 kap. 3 §, onormalt lågt anbud. Kostnaden för städningen kommer att bli väsentligt lägre än tidigare. 13 miljoner kronor är kostnaden för det nya avtalet inklu- .. Sida 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 sive ölming av städfrekvens på förskolorna. Städning i form av fönsterputs och hantering av entremattor ligger utanför avtalet, men bedöms kosta cir­ ka 1,5 miljoner kronor. I mim1esanteckningar från möte med Rengörare Näslund AB anges bl.a. följande. Frågor har ställts runt område 1 och 4. Vad gäller varje dags städning av förskolor hade Rengörare Näslund endast tagit fram ett upp­ skattat pris vad det skulle kosta inom område 1 och 4. Ingen fortsatt dis­ kussion har skett avseende detta men kommunen har ett budgetunderlag vad det skulle kosta om man tar beslut om detta. I kommunens uträkning av kronor per timme anges bl.a. följande. Avseen­ de distrikt 1 - 5 samt distrikt 7 har Rengörare Näslund AB en kostnad per timme mellan 151 - 170 kronor. Avseende distrikt 1 - 8 har bolaget en kostnad per timme mellan 177 - 235 kronor. I e-postkorrespondens från Melinda Markovic och kommunen anger certi­ fierad upphandlare att Melinda Markovic kan komma in med intyg någon dag senare. I e-postkorrespondens från kommunen till Magnus Larsson den 5 februari 2010 anges bl.a. följande. Pris för storstädning och golvvård salmas och kommunen efterfrågar därför pris för storstädning och golvvård. I e-postkorrespondens från kommunen till info@miljopalatset.se den 5 februari 2010 anges bl.a. följande. Kommunen ber Miljöpalatset göra kompletteringar avseende pris och tid för distrikt 2, 3, 4, 5 samt 8 samt tid för distrikt 1. Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrätten har att ta ställning till om kommunen brutit mot någon bestämmelse i LOU och om dessa eventuella brott mot LOU medfört att bolaget lidit eller kan komma att lida skada. Sida 17 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 Enligt 1 kap. 9 § LOU ska upphandlande myndigheter behandla leverantö­ rer på ett likvärdigt och icke diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet och förutsebart sätt. Vidare gäller de EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens (öppenhet och förutsebarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkäimande. Detta in­ nebär att en upphandlande myndighet inte får anta ett anbud som inte upp­ fyller kraven enligt förfrågningsunder laget och inte heller göra prövningen mot andra kriterier än dem som funnits med i förfrågningsunderlaget. LOU ger inte närmare besked om hur ett förfrågningsunderlag ska vara utformat eller hur en utvärderingsmodell ska vara konstruerad utöver vad som kan sägas komma till uttryck i de allmänna bestämmelserna i 1 kap. 9 § LOU. En upphandling ska vidare genomföras på ett affärsmässigt sätt och i kravet på affärsmässighet får anses ligga att ett förfrågningsunderlag ska vara så tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan av­ göra vad den upphandlande enheten tillmäter betydelse vid upphandlingen. För va�je krav som ställs i förfrågningsunderlaget ska den upphandlande myndigheten redogöra för hur anbudsgivama ska visa att de uppfyller kra­ ven. Detta följer också av gemenskapsrättens krav på likabehandling, förutsebarhet och transparens. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2002 ref. 5 0 uttalat att de skiftande förhållanden som förekommer i det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och gemenskapsrätten inte träds för när. Städfi'ekvens Bolaget anför att upphandlingen brister i förutsebarhet då det i förfråg­ ningsunderlaget inte anges omfattningen av vilka �jänster kommunen avser att upphandla. Vidare anför bolaget att det strider mot likabehandlingsprin­ cipen att inte alla anbudsgivare fått inkonuna med priser avseende den ut­ ökade städfrekvensen. I UPPSALA Sida 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253--10 I UPPSALA 2010-06-07 Kormnunen menar att det i förfrågningsunderlaget klaii och tydligt anges att städning av förskolor kommer att ske 2,5 dagar i veckan. Anbuden har utvärderats utifrån denna städfrekvens. Vidare menar kommunen att det inte fattats något beslut om ökad städfrekvens under upphandlingens gång, däremot har det funnits funderingar på att så småningom öka frekvensen av städningen i kommunens förskolor. Av förfrågningsunderlaget framgår att lokalytan för verksamhet direkt rela­ terad till undervisning ska städas 178 dagar per läsår/arbetsår. Skolans ad­ ministrativa lokaler inklusive personalutrymmen ska städas året runt och lokalytan för verksamhet direkt relaterad till gymnasieundervisning ska normalt städas 178 dagar per läsår/arbetsår. I tilldelningsbeslutet anger kommunen att städfrekvensen av kommunens förskolor kommer att utökas. Kommunen anger även vad städningen kommer att kosta inklusive en ut­ ölming av städfrekvensen. Kommunen har inhämtat kostnadsförslag för vad en utölming av städfrekvensen kommer att kosta från Rengörare Näs­ lund AB. I mim1esanteclmingar från mötet med Rengörare Näslund AB anges att ingen vidare diskussion fördes angående utölming av städfre­ kvensen men att kommunen har ett budgetunderlag. Förvaltningsrätten konstaterar att förfrågningsunderlaget klart och tydligt ai1ger den städfrekvens som upphandlingen avser. Det har i målet fram­ kommit att kommunen utvärderat anbuden utifrån den i förfrågningsunder­ laget angivna städfrekvensen. Det kan härmed inte anses visat att det under upphandlingens gång skett en utölming av städfrekvensen. Att kommunen fört diskussioner om en utökning av städningen på kommunens förskolor och inhämtat ett budgetunderlag avseende detta föranleder ingen annan bedömning. Bolagets talan kan därför inte bifallas på denna grund. Rengöringsmetod Bolaget anför att förfrågningsunderlaget brister i förutsebarhet då det inte klart och tydligt anges vilka rengöringsmetoder som ska användas och att Sida 19 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 detta får till följd att anbudsgivarna hindras från att lämna konkurrenskraf­ tiga anbud. Vidare anför bolaget att kommunen antagit ett anbud med en am1an metod för golvvård än vad som föreskrivits i förfrågningsunderlaget. Ko1mmmen åberopar att förfrågningsunderlaget inte föreskriver en exakt rengöringsmetod samt att Rengörare Näslund AB i sitt anbud angett en lämplig rengöringsmetod. Twister Rondell endast utgör ett komplement till den dagliga städningen. Förvaltningsrätten konstaterar att kravspecifikationen i förfrågningsunder­ laget beskriver olika rengöringsmetoder och vad respektive metod innebär samt att det är leverantörens ansvar att välja lämplig rengöringsmetod. En­ ligt förvaltningsrättens mening kan den omständigheten att förfrågnings­ underlaget är relativt generöst utformat avseende val av rengöringsmetod inte anses hindra leverantörerna från att avge konkunenskraftiga anbud. Ett brett urval av rengöringsmetoder kan inte heller anses i1mebära att förfråg­ ningsunderlaget brister i förutsebarhet. Av Rengörare Näslund AB:s anbud framgår att en rad olika rengöringsme­ toder kommer att användas vid den dagliga städningen, däribland "Twis­ ter". Vidare framgår att rengöringsmetoden "Twister" kommer att använ­ das som ett komplement till övriga rengöringsmetoder. Förvaltningsrätten finner mot bakgrund härav inte skäl att ifrågasätta huruvida Rengörare Näslund AB:s anbud uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. Kommu­ nen har således haft fog för sitt beslut att godta Rengörare Näslund AB:s rengöringsmetod. Bolagets talan kan därför inte bifallas på dem1a grund. Fönsterputs, hantering av entremattor ochförbrukningsmaterial Bolaget gör gällande att kommunen har för avsikt att upphandla fönster­ puts och hantering av entremattor av de entreprenörer som vinner upphand­ ling. En otillåten direktupphandling är således dold i upphandlingen. Kommunens förfarande strider mot kravet på förutsebarhet och omöjliggör för anbudsgivarna att avge konkurrenskraftiga och jämförbara anbud. I UPPSALA Sida 20 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 2010-06-07 Kommunen anför att upphandling av förbrukningsmaterial, fönsterputs och hantering av entremattor ska ske separat och att dessa upphandlingar är påbörjade. Av förfrågningsunderlaget framgår att fönsterputs, hantering av entremat­ tor och förbrukningsmaterial avseende verksamheten inte ingår i den aktu­ ella upphandlingen utan ska upphandlas separat. I tilldelningsbeslutet an­ ges att separata upphandlingar kommer att genomföras vad gäller förbruk­ ningsmaterial för städning, fönsterputs och hantering av entremattor. I till­ delningsbeslutet anges vidare att kostnaden för fönsterputs och hantering av entremattor beräknas uppgå till 1,5 miljoner kronor. Det har inte fram­ kommit annat än att kommunen har för avsikt att separat upphandla vissa städmoment. Bolaget får därmed anses sakna grund för påståendet om en otillåten direkt upphandling. Att kommunen i tilldelningsbeslutet anger en ungefärlig kostnad för fönsterputs och entremattor föranleder ingen aiman bedömning. Talan kan således inte bifallas på denna grund. Timpriset 210 kronor m.m. Bolaget anför att kommunen genom att i förfrågningsunderlaget föreskriva ett minsta acceptabelt pris om 210 kronor bäddar för en osund konkurrens. Bolaget anför vidare att det strider mot proportionalitetsprincipen att ange ett lägsta pris om 210 kronor då alla åtgärder som vidtas och de krav som föreskrivs i en upphandling ska vara nödvändiga och lämpliga med hänsyn till det som eftersträvas. Kommunen anför att ett lägsta timpris angivits för att undvika oseriösa anbud. Vidare anges att ett för lågt angivet timpris inte kan säkerställa att anbudsgivaren lever upp till de i förfrågningsunderlaget ställda kraven på en viss organisation och arbetsledning. Av förfrågningsunderlaget framgår att ifall angivet månadspris dividerat med antal städtirmnar understiger 210 kronor i timmen ska anbudsgivaren I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 2010-06-07 Sida 21 325 3-10 motivera hur detta är möjligt. Anbudsgivare som inte kan komma med en skälig förklaring till detta kommer inte att utvärderas. I tilldelningsbeslutet anges att fem anbudsgivare har lämnat för låga priser för att kunna genom­ föra städningen enligt anbudsunderlaget. Dessa anbud har uteslutits ur upphandlingen. I förfrågningsunderlaget anges att ett av upphandlingens syften är att säkerställa en hög städkvalitet och det anges en mängd krav på leverantörernas organisation och ledning. Enligt förvaltningsrättens bedömning är angivandet av ett lägsta pris för att säkerställa att anbudsgivarna kan leverera städning av hög kvalitet en åt­ gärd som är såväl lämplig som effektiv för att uppnå upphandlingens syfte. Prisangivelsen får även anses nödvändig för att undvika oseriösa anbud. Prisangivelsen kan inte heller anses konkurrensbegränsande då kravet inte hindrar någon leverantör från att lämna anbud. Kommunen har inte angett att timpriset måste vara 210 kronor i timmen. Det finns vidare inget i för­ frågningsunderlaget som tyder på att ett timpris överstigande 210 kronor i timmen inte kmmner att antas. Det är snarare en viss kvalitet och organisa-­ tion som efterfrågas i förfrågningsunderlaget. Prisangivelsen kan med be­ aktande härav inte anses bidra till en snedvriden konkurrens. Vad bolaget i övrigt anfört om branschpriser föranleder ingen aiman bedömning. Angående timpriset anför bolaget att samtliga anbud som kommunen anta­ git ligger avsevärt lägre än 210 kronor i timmen. Bolaget hänvisar till en bilaga, pris per timme, där de 18 anbudsgivarnas timpriser anges. Bolaget gör även gällande att kommunens hänvisning till Almegas hemsida och riktlinjer för kontroll av svart arbetskraft strider mot kravet på förutsebar­ het då hemsidan inte presenterar några riktliqjer av detta slag. Kommunen anför att den timprisuträkning som bolaget hänvisar till endast är ett arbetsmaterial. Vidare menar kommunen att uträkningen är missvi­ sande då den är beräknad på 12 månader medan den övervägande delen av städytan städas 8,5 månader (178 dagai·) om året. Uträkningen har inte an- Sida 22 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253•·10 2010-06-07 vänts vid utvärderingen av anbuden och inga anbud har uteslutits utifrån denna uträkning. Kommunen menar vidare att Rengörare Näslund AB:s anbud uppgår till minst 210 laonor per timme avseende samtliga objekt i städuppdraget. Förvaltningsrätten konstaterar att det films omständigheter som talar för att kommunen inte utvärderat anbuden efter uträkningen iprisper timme. I tilldelningsbeslutet anges att fem bolag uteslutits ur upphandlingen på grund av för lågt angivna priser vilket får anses tala för att kommunen följt de i förfrågningsunderlaget angivna föreslaifterna. Bolaget har angett att det lämnat timpriser överstigande 210 laonor i timmen. I uträkningen pris per timme har bolaget dock avseende fem städdistrikt ett timpris understi­ gande 210 laonor i timmen vilket ytterligare ger stöd åt kommunens för­ klaring att uträlmingen är missvisande. Förvaltningsrätten finner mot bak­ grund härav inte skäl att ifrågasätta kommunens förklaring att. uträlmingen i pris per tim m e utgör ett missvisande arbetsmaterial och att den inte an­ vänts vid utvärderingen av anbuden. Förvaltningsrätten finner heller inte skäl att ifrågasätta att Rengörare Näslund AB:s anbud uppgår till minst 210 laonor i timmen. Vad bolaget anfört om bristande förutsebarhet angående hänvisningen till Almegas hemsida konstaterar förvaltningsrätten följande. I förfrågnings­ underlaget anges endast att kommunen vid uträlmingen av om realistiskt pris har angetts kommer att använda sig av Almegas riktlinjer för kontroll av svart arbetslaaft. I förfrågningsunderlaget anges Almegas hemsida. Att riktlinjerna för kontroll av svart arbetslaaft inte syns på Almegas hemsida kan inte anses im1ebära att förfrågningsunderlaget brister i förutsebarhet. Sammanfattningsvis fim1er förvaltningsrätten att vad bolaget anfört om timpriset m.m. inte strider mot proportionalitetsprincipen eller brister i för­ utsebarhet. Prisangivelsen medför inte heller att förfrågningsunderlaget kan I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM 201 0-06-07 Sida 23 3 25 3 - 1 0 anses bidra till en osund konkurrens. Bolagets talan kan därför inte bifallas på dessa grunder. Komplettering av anbud En upphandlande myndighet får enligt 9 kap. 8 § LOU begära att en ansö­ kan eller ett anbud förtydligas eller kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkmTensbegränsning. Några bestämmelser som närmare reglerar när sådana förhandlingar, förtydliganden eller komplette­ ringar får användas eller hur myndigheten då ska förfara films inte. Det krävs dock att den upphandlande myndigheten genom sitt agerande inte bryter mot grundläggande upphandlingsprinciper. Bolaget anför att Miljöpalatset, Skånela IF samt Lassila Tikanoja Service AB:s anbud saknat vissa uppgifter avseende tider och prisuppgifter och att dessa uppgifter var ovillkorliga, angivna som s.k. skall-krav i förfrågnings­ underlaget. Kommunen har inte bestritt att det är ovan angivna bolag som kommunen begätt kompletteringar av. Kommunen bestrider dock att de kompletteringar som begä1ts in strider mot grundläggande bestämmelser i LOU. Av utredningen i målet framgår att vissa leverantörers anbud saknade upp­ gifter. Kommunen begärde därför att bl.a. Miljöpalatset och Magnus Lars­ son, efter anbudstidens utgång, skulle komplettera sina anbud med uppgif­ ter om priser och tider. Kommunen efterfrågade uppgifter som saknades i anbuden. Det kan således konstateras att det rörde sig om att tillföra helt nya uppgifter som inte hade funktionen att förtydliga anbudet. På grund härav är det tveksamt om förfarandet kan uppfattas som en komplettering. Det står dock klait att ett anbud, som helt saknar vissa uppgifter som efter­ frågats i förfrågningsunderlagets angivna skall-krav, inte kan kompletteras med dessa efter anbudstidens utgång utai1 risk för sät·behandling eller kon­ kurrensbegränsning. Mot bakgrund härav filmer förvaltningsrätten att Sida 24 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 3253-10 I UPPSALA 2010-06-07 kommunen härigenom brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU. För att ett ingripande enligt LOU ska ske laävs att bolaget lidit eller riske­ rat att lida skada på grund av bristerna i upphandlingen. Av tilldelningsbe­ slutet framgår att ingen av de anbudsgivare som kommunen begäii in kompletteringar av har tilldelats städdistrikt i förevarande upphandling. Bolaget kan med beaktande härav inte anses ha lidit eller riskerat att lida skada av ifrågavarande kompletteringar. Bolagets talan kan inte bifallas på denna grund. Sammanfattningsvis saknas grund för ingripande enligt LOU och ansökan om överprövning ska därför i sin helhet avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA)