FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen SÖKANDE Devpro AB, 556300-9462 Nyckelvägen 4 169 54 Solna MOTPART Mål nr 4948-11 Enhet 14 Sida 1 (12) DOM 2011-04-27 Meddelad i Stockholm Svenska Ambassaden i Maputo Av Julius Nyerere 1128 Maputo Mozambique SAKEN KONKURRENSVERKET 2011 -04- 2 8 Avd Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avvisar Devpro AB:s yrkanden om att ansvarighetsfrå­ gorna närmare ska utredas, att Sida ger information om utvärderarnas for­ mella kompetens och erfarenhet, att Sida överlämnar det vinnande anbudet till bolaget, att bolaget ges tillgång till den korrespondens och anteckningar som berör bolaget och att det vinnande konsultbolagets anbud samt att de enskilda utvärderamas bedömningar ska betraktas som offentliga hand­ lingar. Förvaltningsrätten avslår Devpro AB:s ansökan om ingripande enligt LOU. Dnr Ooss Aktbil Dok.Id 117550 Postadress Besöksadress Telefon 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Telefax Expeditionstid 115 76 Stockholm Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 måndag - fredag 09:00-15:00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4948-11 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen BAKGRUND Svenska Ambassaden i Maputo, Mozambique (ambassaden) genomför en upphandling av en uppföljningskonsult till ambassaden för Malondapro­ grammet i Niassa (UF2010/67093). Upphandlingen genomförs genom ett öppet förfarande. Enligt tilldelningsbeslut 25 februari 2011 har ambassa­ den beslutat att teckna avtal med annan anbudsgivare. YRKANDEN M.M. Devpro AB (bolaget) yrkar att upphandlingen ska underkännas. Bolaget yrkar även att ansvarighetsfrågoma närmare ska utredas, i syfte att förbätt­ ra upphandlingssystemet, att Sida ger information om utvärderamas for­ mella kompetens och erfarenhet, att Sida överlämnar det vinnande anbudet till bolaget, att bolaget ges tillgång till den korrespondens och de anteck­ ningar som berör bolaget och det vinnande konsultbolagets anbud samt att de enskilda utvärderamas bedömningar ska betraktas som offentliga hand­ lingar. Till stöd för sin talan anför bolaget bl.a. följande. De skall-krav som nämns under 2.2 och 2.3 i anbudsinbjudan gör det en­ kelt för utvärderarna att göra en första sållning. Här gör man en bedömning antingen eller. Verkligheten är mer komplex än så. Bolaget har spjutspets­ kompetens beträffande results monitoring och har de senaste åren forskat, undervisat och hjälpt ett företag i Mozambique med "management (results) monitoring". Vårt bistånd brottas med svårigheter och därför blir behovet av ett samhällsekonomiskt kunnande viktigt. Att kunna göra en samhälls­ ekonomisk bedömning är speciellt viktigt. Exempelvis avgöra om det be­ hövs mer/mindre skog eller mer/mindre jordbruk för att bekämpa fattig- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 3 4948-11 domen i Niassaprovinsen. Uppdragsbeskrivningen ställer flera viktiga krav på konsulten, som inte tas med i den första bedömningen, som t.ex. formell utbildning och dess relevans för uppdraget, språkkunskaper, kunskap i ut­ vec_kling inom den privata sektorn etc. Att en person har jobbat flera år med övervakning inom ett projekt garanterar inte att han/hon är lämplig för det här projektet. Sidas upphandlingsrutiner medger stort godtycke därför att uppdragsbeskrivningarna ofta är orealistiska. Ambassaden har i utvärderingen angett att bolaget inte angett ett takbelopp utan ett totalbelopp i sitt anbud. Bolaget kan inte förstå detta argument. Bolagets budget presenterades i anbudet. I sammanfattningstabellen på sid. 22 i anbudet finns mer än total­ belopp. Dessutom fanns en detaljbudget i en bilaga till anbudet och den följer Sidas regler. Ambassaden har i utvärderingen angett att bolagets presenterade årsbokslut med en årlig omsättning är betydligt lägre än det förväntade värdet av kon­ traktet (och väsentligt lägre än vad som är gängse inom branschen). An­ budsgivaren har inte lämnat en godtagbar förklaring så att anbudsgivarens stabila ekonomi styrks på annat sätt t.ex. genom att lägga till en bankgaran­ ti. Bolaget anser att även om den totala projelctbudgeten kommer att uppgå till tre miljoner kronor så är en månatlig cashflow-analys mer relevant. Det är troligt att bolaget inte behöver ligga ute med mer än hundra tusen kronor under projektets genomförande. För den här typen av uppdrag kan konsul­ ten fakturera Sida månadsvis och därför behövs inga större summor peng­ ar. Det hade varit bättre om biståndsrådet hade rådfrågat någon med erfa­ renhet av konsultbranschen och/eller företagsekonomi. För att visa bola­ gets starka ekonomiska ställning angavs i anbudet en tabell där soliditeten, Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4948-11 Allmänna avdelningen som även används av Sida, under hela perioden varit högre än vad Sida kräver. Bolaget har praktiskt taget inga skulder. I bolagets kontrakt med underkonsulter finns alltid ett villkor som innebär att fakturor betalas när Sida har betalat. Bolagets VD tar inte heller ut någon lön så dessa arvoden skulle också finnas orörda. Ambassaden har i utvärderingen angett att bolaget i anbudet inte angav hur många anställda på årsbasis det hade. Bolaget har inga anställda utan jobbar med konsulter eftersom man måste hitta den bästa gruppen för ett uppdrag. Ett konsultbolag har oftast inte all den nödvändiga expertisen. Ambassaden uppger i utvärderingen att bolaget i anbudet inte angav minst två referenser från projekt som har genomförts och avslutats under de se­ naste fem åren, och som är likvärdiga med detta projekt i karaktär och om­ fattning. Detta är ett felaktigt påstående. Bolaget hade i själva verket med fyra refe­ rensprojekt. I Zambiautvärderingen blev bolaget kontrakterat som ekonom med särskilt ansvar för monitoring. Detta uppdrag är helt avslutat. I utvär­ deringen av Sidas stöd till miljöekonomi vid Göteborgs Universitet arbeta­ de bolaget nära med nationalekonomer och de tog fram "results monito­ ring" indikatorer för att mäta både kvantitet och kvalitet. Helt avslutat. Bo­ lagets ägare och styrelseledamot Thomas Alberts fick en referens från Uni­ versitetet i Maputo om att han hade undervisat i bLa. "project planning, monitoring and evaluation". För att kunna undervisa måste man på MSc­ nivån ha goda kunskaper i ämnet. Thomas Alberts ägnade en betydande del av sin tid åt att läsa in sig ordentligt på framför allt monitoring och utvär­ dering. Som ekonom hade han redan planeringskunnande. Undervisningen I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4948-11 är helt avslutad. Thomas Alberts fick också en referens från Ridskolan som bifogades. Eftersom han bor i Sverige kan man med fog hävda att varje årligt besök till Mozambique under några månader är ett projekt som inne­ fattar "results based management och monitoring". Lönerna består t.ex. till stor del av ett bonussystem. Detta arbete med ett litet bolag i Mozambique har gett Thomas Alberts en god insyn i hur korruptionen verkar på olika nivåer i samhället. Hur kan man hitta ett projekt som är "equivalent to this project in nature and scope"? Utvärderingen av Sidas stöd till miljöekono­ mi visade på allvarliga brister i "results monitoring". Det är inte säkert att ha erfarenhet av "equivalent to" är enj§Jdel. ------- Ambassaden har i sin utvärdering angett att bolaget inte bekräftade att det hade förfogande över de resurser som krävdes för projektet när det väl skulle genomföras. Det påståendet är felaktigt. Av "Plan of Work", som baserades på att Sida skulle hinna med att vara klar med utvärderingen av anbuden inom en rim­ lig tid, framgår att bolaget antog att kontrakt skulle kunna skrivas i vecka två. Omedelbart därefter startar aktiviteterna. Viktigt att påpeka är att det finns behov av att lära sig "results monitoring" och det gäller inte bara för mozambikaner utan även för Sidas anställda. Ambassaden har i sin utvärdering angett att bolaget inte gett ett exempel på ett projekt av liknande karaktär och omfattning, där kvalitetsrutiner tilläm­ pats. Kvalitetskontroll är mycket viktigt när det gäller investeringar i infrastruk­ tur och byggnaden av fabriker och dammar. Kvalitetskontrollen kan ofta vara ett problem i Sida-uppdrag, därför att handläggaren inte har tillräcklig formell kompetens eller saknar erfarenhet. För att fungera praktiskt måste man bortse från detta. Det finns konsultbolag som blandar ihop kvalitets- I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4948-11 ISTOCKHÖLM Allmänna avdelningen kontroll med andra aktiviteter såsom "backstopping". Det egna företaget bedömer ofta �jälv sina insatser, det torde föreligga en jävssituation. Därför bör kvalitetskontrollen utföras av någon utomstående. Beträffande Dev­ pro AB och dess konsulter har bolagets VD så som gruppledare ett över­ gripande ansvar. Kvalitetskontrollen innebär också att rekrytera konsulter som har både formell kunskap samt praktisk erfarenhet. Svenska Ambassaden i Maputo, Mozambique (ambassaden) bestrider bifall till ansökan och anför i huvudsak följande. Det är flera skall-krav som bolaget inte uppfyller i sitt anbud. Enligt LOU måste samtliga skall-krav presenterade i anbudsinbjudan uppfyllas för att ett anbud ska kvalificeras för vidare bedömning och teknisk utvärdering. Den upprättade anbudsinbjudan och dess skall-krav är rimliga med hänsyn till uppdragets karaktär. Anbudsinbjudan bygger på den mall som Sidas jurister och upphandlingsrådgivare har utvecklat för att underlätta och kva­ litetssäkra upphandlingar som görs centralt på Sida, samt på ambassaderna som en del av Sveriges internationella utvecklingssamarbete. De skall-krav som satts upp, även vad gäller den finansiella stabiliteten hos anbudsgivar­ na, bedöms som rimliga i förhållande till uppdragets omfattning. Ambas­ saden måste säkerställa att leverantören har ekonomiska förutsättningar att kunna genomföra och slutföra uppdraget, värderat till cirka tre miljoner SEK. Då samtliga aktuella skall-krav är proportionerliga och har tillämpats transparent och lika för samtliga anbudsgivare har ambassaden inte brutit mot grundläggande principer i 1 kap. 9 §, eller någon annan bestämmelse i LOU. Bolaget har således inte riskerat att lida skada, varför grund för in­ gripande enligt 16 kap. 5 § LOU saknas. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOMSKÄL Tillämpliga be stämme ! ser I 1 kap. 9 § LOU anges att upphandlande myndigheter ska behandla leve­ rantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på et;t öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 5 § LOU anges att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestäm­ melse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada;-ska·rätten-besluta-att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Utredningen i målet I anbudsinbjudan underpunkten 4.1 anges bl.a. följande. The evaluation will include an examination ofthe solvency ratio and li­ quidity ratio ofthe tenderer. Ifthe tenderer have unusually low or negative key ratios, compared to the average for the branch of trade and/or shows a loss, the tenderer must be able to submit an acceptable explanation with the tender, so that the tenderer's stable economy can be substantiated (e.g. by appending a parent company guarantee or bank guarantee). Ifa group guarantee is submitted, a credit report will also be requested for the group in order to evaluate its stability. Tenders, during the most recent five financial years, must have had sales of services for the part of their business that relates to the services request, and indicate the number ofemployees on an annual basis who have per­ formed these services over the past five years. Sida 7 4948-11 Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 4948-1 1 Allmänna avdelningen Ianbudsinbjudanunderpunkten 4.2angesbl.a.följande. Tenders must have completed at least two projects