1 (8) FÖRVALTNINGS· DOMSTOLENS
HÖGSTA
DOM
meddelad i Stockholm den 21 december 20l7
Mål nr
1878:.16, 1933-16-0ch
1934-16 KON><URRENSVERKET
.·" r_;.
i_ ··•
�j
Avd
Dnr
Ombud för samtliga: chefsjurist Pär Cronhult och jurist Viktor Robertson Box 5625
114 86 Stockholm
MOTPART
Stockholms kommun
105 35 Stockholm
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Kammarrätten i Stockholms dom den 22 mars 2016 i mål nr 6531-6533-15
SAKEN
Offentlig upphandling
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kamniarrättens dom och fastställer förvaltningsrättens domslut.
-KLAGANDE
1. Edsjö Arkitektkontor Bostadslaget AB, 556373-5439
,., ... - - · .. ..
    Dok.Id 184246
Postadress
Box 2293
Besöksadress
Birger Jarls torg 13
Telefon
08-561 676 00
E-post:
Telefax
08-561 678 20
Expeditionstid
måndag - fredag
08:00-16:30
 103 17 Stockholm
hogstaforvaltningsdomstolen@dom.se

 DOM· BAKGRUND
2
Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontr� avseende bl.a. varor eller tjänster. I bestämmelserna om offentlig upphandling anges ett antal olika förfaranden för hur sådana upphandlingar ska genomföras. Vilket förfarande som f'ar användas är beroende bl.a. av storleken på upphandling�n. Vid upphandlingar under de s.k. tröskelvärden som föreskrivs i lagstiftningen far i vissa fall direktupphandling .
användas.
Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form. Vid en direktupphandling kan en upphandlande myndighet således sluta avtal med en leverantör utan föregående annonsering. Direktμpphandling är tillåtet bl.a. om
värdet av kontraktet understiger ett visst belopp eller om det finns synnerliga skäl. Vid beräkningen av om beloppsgränsen för direktupphandling har överskridits ska den upphandlande myndigheten beakta direktupphandlingar av samma slag som myndigheten har gjort under räkenskapsåret.
Efter ansökan av en leverantör som anser sig ha lidit elier kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.
Kommunstyrelsen i Stockholms kommun beslutade i november 2014 �tt tillsätta en oberoende expertgrupp med uppdrag att granska vissa delar av projektet "Nya Slussen". Den 5 december samma år tecknades fyra avtal rubricerade "Uppdrags­ beskrivning Granskning av Nya Slussen" mellan kommunen och var och en av de konsulter som skulle ingå i gruppen:
och   Avtalen ingicks utan föregående annonsering.
Edsjö Arkitektkontor Bostadslaget AB,   och
ansökte hos förvaltningsrätten om överprövning av giltigheten av avtalen. De anförde att kommunen genom direktupphandlingar hade slutit i stort sett lika­ lydande avtal med var och en av konsulterna i ett samordnat förfarande och att
Mål nr
1878-16, 1933-16 och 1934-16
   
DOM
3
 upphandlingarna därför fick anses vara av samma: slag. Värdena av dem skulle därmed läggas ihop, vilket innebar att beloppsgränsen för när direktupphandling är tillåten hade överskridits.
Kommunen menade att det inte var fråga om upphandlingar av samma slag eftersom konsulternas kompetens och erfarenhet skilde sig åt på ett sådant sätt att det inte rörde sig om kompetenser som typiskt sett tillhandahölls av en och samma leverantör. Kommunen anförde vidare att det hade funnits synnerliga skäl för att direktupphandla.
. Förvaltningsrätten biföll ansökningen och förklarade att de aktuella avtalen var ogiltiga. Enligt förvaltningsrätten avsåg varje avtal samma typ av tjänst, nämligen uppdraget att granska material. Domstolen ansåg att direktupphandlingarna hade ett naturligt samband i tid och beträffande innehåll eftersom konsulterna hade haft samma tidsram att ta hänsyn till, inte hade kunnat slutföra sina uppdrag utan samarbete med varandra samt hade presenterat resultatet i en gemensam rapport.
Upphandlingarna ansågs därmed vara av samma slag vilket innebar att direkt­ upphandlingsgränsen hade överskridits.
Kommunen överklagade till kammarrätten som med bifall till överklagandet avslog ansökningen. Kammarrätten konstaterade att konsulternas kompetens­ profiler skilde sig åt i väsentliga avseenden och att de hade ansvarat för olika delar av granskningen. Deras tjänster kunde därmed inte betraktas som identiska eller utbytbara. Kammarrätten anförde vidare att de tjänster som konsulterna hade tillhandahållit typiskt sett inte erbjöds av enskilda leverantörer på marknaden. Enligt kammarrätten hade kommunen därför gjort sannolikt att direktupphand­ lingarna inte var av samma slag. Eftersom värdet av respektive avtal underskred
beloppsgränsen för direktupphandling var upphandlingarna tillåtna.
Mål nr
1878-16, 1933-16 och 1934-16
             
 DOM
4
YRKANDENM.M.
Edsjö Arkitektkontor,
förvaltningsdomstolen ska ogiltigförklara avtalen.
Mål nr
1878-16, 1933-16 och 1934-16
rkar att Högsta
 Stockholms kommun anser att kammarrättens dom inte ska ändras. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Frågan i målen
Frågan i målen är om flera avtal som har direktupphandlats ska anses vara av samma slag och värdena av de m därför ska räknas samman vid bedömningen av om beloppsgränsen för när direktupphandling är tillåten har överskridits.
Rättslig reglering
I målen är den nu upphävdalagen (2007:1091) om offentlig upphandling tillämplig. De flesta bestämmelser i lagen gäller sådana upphandlingar som styrs av EU-direktiv, rrien lagen innehåller också regler för upphandlingar som inte omfattas av direktiven. Dessa regler är samlade i 15 kap. Det som av.gör om en upphandling är direktivstyrd eller inte är främst om den över- eller understiger vissa tröskelvärden.
I 15 kap. 2 § anges vilka bestämmelser i lagen i övrigt som ska tillämpas vid upphandlingar enligt det kapitlet. Bestru-rm.ielserna i 2 kap. om definitioner är t.ex. tillämpliga men däremot inte bestämmelserna i 3 kap. om tröskelvärden.
Av 15 kap. 3 § första stycket följer att en offentlig upphandling en,ligt det kapitlet . .. ska göras genom något av de annonserande förfarandena förenklat förfarande eller
urvalsförfarande. Av andra stycket framgår dock att direktupphandling far använ­ das bl.a. om kontraktets värde understiger ett visst belopp eller om det finns

DOM
5
Mål m
1878-16, 1933-16 och 193 4-16
  synnerliga skäl. Med direktupphandling avses enligt 2 kap. 23 § upphandling utan krav på anbud i viss form.
I 15 kap. 3 a § första stycket anges att värdet av ett kontrakt ska uppskattas till det totala belopp som ska betalas enligt kontraktet och att en upphandling inte får delas upp i syfte att kringgå bestämmelserna i lagen. Vid beräkningen ska den upphandlande myndigheten enligt tredje stycket beakta direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret.
Av 16 kap. 13 § första stycket följer att rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör är ogiltigt bl.a. om avtalet har slutits utan föregående annonsering i en situation då bestämmelserna om direktupphandling i 15 kap. inte är tillämpliga.
Motsvarande bestämmelser finns i den nu gällande lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
De i målen klandrade direktupphandlingarna avser uppdrag till fyra konsulter att genomföra en granskning av ett stadsbyggnadsprojekt. Kommunen ingick sepa­ rata avtal med var och en av konsulterna. Det sammanlagda värdet av de fyra kontrakten understiger det tröskelvärde som gäller för att de direktivstyrda upphandlingsbestämmelserna ska vara tillämpliga. Oavsett om man ser till värdet av varje kontrakt för sig eller till det samlade kontraktsvärdet är det således
bestämmelserna i 15 kap. som ska tillämpas på upphandlingarna.
Värdet av varje enskilt kontrakt håller sig vidare inom den beloppsgräns som gäller för att en direktupphandling ska vara tillåten enligt 15 kap. 3 § andra stycket. Om värdena, på kontrakten ska räknas samman så överskrids emellertid denna gräns.
                
 DOM
6
 Mål nr
1878-16, 1933-16 och 193 4-16
   Bestämmelsen i 15 kap. 3 a § tredje stycket om direktupphandlingar av samma slag syftar till att upphandlingar som görs under en viss period ska omfattas av beräkningen av om direktupphandlingsgränsen har överskridits. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening ligger i detta att bestämmelsen bör tillämpas även när upphandlingarna sker vid en och samma tidpunkt. Avgörande för om värdena
på kontrakten ska räknas samman är därmed om upphandlingarna ska anses vara av samma slag i den mening som avses i bestämmelsen.
I förarbetena till 15 kap. 3 a § sägs att paragrafen motsvaras av vissa angivna bestämmelser i 3 kap. rörande beräkning av ett kontrakts värde när detta ska jämföras med till�mpligt tröskelvärde. Det anges också att vid behov av vägledning för tolkningen av bestämmelserna i paragrafen får stöd sökas i
motiven för och praxis avseende motsvarande bestämmelser för upphandlingar över tröskelvärdena (prop. 2009/10:180 del 1 s. 293 och 345 f.). Begreppet "av samma slag" förekommer dock inkvare sig i 3 kap. eller i det bakomliggande direktivet och någon närmare vägledning beträffande vad som avses med detta begrepp ges alltså inte heller i motiven.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening bör bedömningen av om två eller flera upphandlingar är av samma slag göras med utgångspunkt i de varor eller tjänster som är föremål för upphandlingarna. För att varor eller tjänster som anskaffas genom olika upphandlingar ska anses vara av samma slag kan inte krävas att de är identiska, men uttrycket indikerar ändå att det måste föreligga
påtagliga likheter mellan det som upphandlas för att upphandlingarna ska omfattas av bestämmelsen. När det särskilt gäller upphandling av tjänster bör det snarare vara tjänsternas karaktär :än vem som utför dem som är avgörande för om de ska anses vara av samma slag.
När det gäller de nu aktuella upphandlingarna kan följande konstateras.
Avtalen mellan kommunen och de fyra konsul�erna ingicks samordnat och är i princip likalydande. Uppdraget enligt avtalen var att ingå i en expertgrupp som skulle genomföra en granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande ett
              
DOM
7
 Mål m
1878-16, 1933-16 och 193 4-16
 visststadsbyggnadsprojekt. Granskningen skulle utgå från vissa frågeställningar som specificerades i avtalen men gruppen fick med utgångspunkt i dessa fråge­ ställningar själv avgöra hur granskningsarbetet skulle läggas upp. I avtalen angavs ett datum för när resultatet av granskningen skulle redovisas och det framgick att denna redovisning skulle göras samlat och i enlighet med de i avtalen nämnda
frågorna. Så skedde också i den gemensamma rapport från expertgruppen som granskningen utmynnade i.
Kommunen har som grund för att upphandlingarna ändå inte ska anses vara av samma slag anfört att konsulterna hade olika kompetens och erfarenhet och att de skulle bidra till granskningen utifrån sina respektive specialkunskaper och perspektiv. I avtalen anges dock inte att uppdraget för respektive konsult var begränsat till att avse de frågor som låg inom hans eller hennes speciella kompe­
tensområde. Av avtalen och av vad kommunen har anfört framgår snarare att uppdraget var att konsulterna gemensamt skulle granska det aktuella projektet utifrån gruppens samlade sakkunskap.
Högsta förvaltningsdomstolen finner vid en sammantagen bedömning, i likhet med förvaltningsrätten, att samtliga upphandlingar får anses röra samma typ av tjänst, nämligen uppdraget att granska ett visst material. Upphandlingarna får därför anses vara av samma slag i den mening som avses i 15 kap. 3 a § tredje stycket och värdena av kontrakten ska därmed räknas samman vid bedömningen av om direktupphandlingsgränsen har överskridits. Som redan har framgått över­
stiger det sammanlagda värdet av avtalen denna gräns. Avtalen borde således ha upphandlats med hjälp av annonserat förfarande om inte direktupphandling ändå var tillåten enligt 15 kap. 3 § andra stycket.
I denna del har kommunen i underinstanserna argumenterat för att det med hänsyn till den brådska som rådde i ärendet fanns synnerliga skäl för att använda direkt­ upphandling. Förvaltningsrätten har slagit fast att kommunens beslut att direkt­ upphandla tjänsterna stred mot lagen om offentlig upphandling. I det ställnings­
tagandet får anses ligga att förvaltningsrätten ansett att det som kommunen har anfört inte utgör synnerliga skäl för att använda direktupphandling.
                  
 DOM
8
 Målm
1878-16, 1933-16 och
1934-16
  Högsta förvaltningsdomstolen instämmer i förvaltningsrättens bedömning att synnerliga skäl för direktupphandlirtg inte förelåg. Avtalen ska således ogiltig­ förklaras. Överklagandena ska därför bifallas, kammarrättens dom upphävas och förvaltningsrättens domslut fastställas.
  I avgörandet har deltagit justitieråden Hemik Jerrnsten, Eskil Nord, Kristina Ståhl, Mahrnut Baran och Mari Andersson.
Föredragande har varit justitiesekreterarna Sofia Lönnberg och Lena Forsmark.
Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 30 juni 2015 i målm 7728-7730-15