Dok.Id 196860 Postadress Box 1853 751 48 Uppsala Besöksadress Kungsgatan 49 Telefon Telefax 018-431 63 00 018-10 00 34 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se www.forvaltningsratteniuppsala.domstol.se Expeditionstid måndag-fredag 08:00-16:00 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I UPPSALA 2016-12-22 Mål nr 1756-16E SÖKANDE J..v,0 , ... Knowit Karlstad AB, 556515-8069 Västra Torggatan 18 652 24 Karlstad Meddelad i Uppsala KONKURRENSVERKET "!:°' '•, (' ••1''- 2 2 Avd Dnr Ombud: Advokat MikaelEngström och Jur. kand. Peter Riiga Advokatfirman Cederquist KB Box 1670 111 96 Stockholm MOTPART Uppsala kommun 753 75 Uppsala SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU 1 FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA BAKGRUND Uppsala kommun har genomfört upphandling avseende "E-arkiv som pro­ dukt", dnr KSN-2015-0702. I tilldelningsbeslut den 24 mars 2016 antogs anbud från att annan anbudsgivare än Knowit Karlstad AB (bolaget). YRKANDEN M.M. Bolaget ansöker om överprövning och yrkar att upphandlingen ska rättas på så sätt att en ny utvärdering genomförs varvid anbudet från R2B Software AB (R2B) inte beaktas. Till stöd för sin talan anför bolaget bland annat följande. R2B:s anbud upp­ fyller inte upphandlingens samtliga ska-krav och borde rätteligen ha förkas­ tats. Kravpåfunktionför utlämnande Av förfrågningsunderlagets punkt 5.1.2 följer att anbudsgivaren ska be­ skriva hur det erbjudna systemet möter ett antal generella krav på funktion­ alitet för e-arkiv, däribland en funktion för utlämnande. Kravet innebär att det offererade systemet ska innehålla en funktion för utlämnande av hand­ lingar till allmänheten eller till någon av kommunens verksamheter samt att åstadkommandet av denna funktion ska beskrivas i anbudet. I R2B:s anbud finns ingen uppgift om att en sådan funktion finns, än mindre någon be­ skrivning av hur en sådan funktion åstadkoms. Kommunen hänvisar till en figur i R2B:s produktbilaga och påstår att förekomsten av begreppet "DIP" vid en pil dragen till begreppet "Consumer" visar att R2B:s system har en funktion för utlämnande. Begreppet "DIP" utgör i Open Archival Informa­ tion System (OAIS) en benämning på vad som helst som överförs från ett e­ arkiv och begreppet "Consumer" utgör i OAIS en benämning på endera eller flera av externa eller interna personer eller system som interagerar med e­ arkivet. Förekomsten av termerna "DIP" och "Consumer" utgör inte i sig en funktion för utlämnande av handlingar. Det enda som förekomsten av "DIP" 2 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA och "Consumer" säger är att någon form av information på något sätt i något sammanhang kan överföras från e-arkivet. För att kommunen ska kunna dra slutsatsen att R2B:s system har en funktion för utlämnande av handlingar på det sätt som kravet syftar till krävs att systemet härutöver ger användaren åtkomst till information, genom att användaren ges funktionerna att söka (fråga), få ett sökresultat (svar) och därefter begära en leverans av informat­ ionen i fråga (beställning). För att R2B:s system ska innefatta en funktion för utlämnande krävs med andra ord att systemet kan ge användaren åtkomst till information enligt vad som nu sagts. För att R2B dessutom ska uppfylla det andra ledet av kravet krävs härutöver en beskrivning av hur denna åt­ komst till information åstadkoms. I anbudstext i R2B:s produktbilaga be­ skrivs nämnda åtkomst förvisso men då till tydliggörande av att en sådan funktion inte finns. R2B har inte kunnat förutspå hur en funktion för åt­ komst (dvs. funktion för utlämnande) ska vara beskaffad, och har därför inte försett systemet med någon sådan funktion. För att skapa denna funktion måste kommunen, uppges det, bygga ut systemet med nya åtkomstmöjlig­ heter. Inte heller i övrigt framgår något som utgör en funktion för utläm­ nande. I produktbilagan anges vidare att själva sökresultatet kan exporteras. Sökresultatet är en lista över de arkiverade handlingar som motsvarar sök­ ningen, inte handlingarna i sig. Funktionen att exportera denna lista på sök­ träffar utgör alltså inte en funktion för utlämnande av handlingar. Det be­ skrivs vidare att det finns funktioner som låter användare söka, bläddra och generera rapporter, dock inte hämta handlingar för utlämnande. Det anges även en funktion att skapa utleveranser i form av s.k. FGS-paket, vilka utgör informationspaket för överföring mellan olika system och vars innehåll därmed inte utan ytterligare funktioner kan tillgodogöras användaren. Det listas även ett antal Marshalprodukter - såsom Marshal Signaller, Ar­ chiver, OAIS Portal samt OAI-PMH - som bland annat möjliggör funkt­ ioner för sökning, förteckning och rapportgenerering, dock inte funktioner för utlämnande. De övriga delarna som hänvisas till rör programmerings­ gränssnitt. Det är i detta sammanhang viktigt att notera att ett programme- 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA ringsgränssnitt (eller API) är en funktion som möjliggör för olika program att samverka med varandra. Ett prograrnrneringsgränssnitt avser emellertid inte någon funktionalitet för användare av systemet, t.ex. arkivarien. För att arkivarien ska kunna använda en viss funktion, såsom en funktion för ut­ lämnande, krävs i stället en funktion i ett användargränssnitt (dvs. funktion­ er som låter användaren peka och klicka på funktioner på sin skärm). Sålunda beskrivs i R2B:s produktbilaga en möjlighet att exponera arkivbe­ ståndet genom "egna öppna API:er", dvs. prograrnrneringsgränssnitt. Det som därefter beskrivs om "öppna gränssnitt" avser ytterligare funktioner i prograrnrneringsgränssnitt, inte användargränssnitt. Det innebär att arkiva­ rien, med R2B:s systern, inte kan få fram exempelvis en bygglovshandling ur arkivet utan att först skapa (programmera) ett program. R2B har således inte beskrivit en funktionalitet som motsvarar vad som i lekmannatermer benämns utlämnande. I tekniska termer har R2B i stället beskrivit funktion­ alitet för programmerare att skapa en funktion för utlämnande. Kommunen påstår att "kravet är generellt till sin art, dvs. avser funktionalitetens före­ komst" och att funktionaliteten prövas först i senare steg av utvärderingen. Det framgår dock klart och tydligt att kravet avser såväl funktionalitetens förekomst, dvs. funktionen finns, som en beskrivning med bild och text av­ seende funktionen opererar. Om kravet endast hade avsett förekomsten av en funktionalitet hade det rimligen inte behövts beskrivas något till uppfyl­ lande av kravet. I sådant fall hade det räckt med att kryssa för rutan intill "kravet uppfylls". För att uppfylla nu aktuellt krav har emellertid därutöver krävts att anbudsgivaren i anbudet ska beskriva hur ovanstående uppfylls. Det står således klart att kravet inte endast har avsett funktionalitetens före­ komst utan även en beskrivning av själva funktionaliteten som visar att kra­ vet uppfylls. R2B:s anbud saknar en beskrivning av hur kravet på funktion för utlämnande uppfylls och kommunen har inte förmått peka ut något av­ snitt i R2B:s anbud som- läst för sig eller tillsammans med andra avsnitt­ beskriver en funktion för utlämnande av handlingar. 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA Krav att kunna ta bort strukturelement Kravet i punkt 5.3.11 syftar till att säkerställa att en användare av systemet kan göra förändringar i arkivredovisningsstrukturen. En arkivredovisnings­ struktur beskrivs traditionellt i en trädstruktur. Trädet består av övergri­ pande strukturelement (t.ex. verksamhetsområdet "Vård och omsorg") med flera underliggande strukturelement på två eller tre nivåer (t.ex. process­ gruppen "Familjerätt" och, därunder, processen "Handlägga adoptioner"). Ofta uppstår ett behov av att ändra eller att ta bort strukturelement. Det kan t.ex. röra sig om att rätta felaktigheter där en processgrupp har getts fel namn, eller att en process ska tas bort för att ett uppdrag har lyfts bort från kommunens kompetens. Det är då angeläget att det finns en funktionalitet i systemet som medger detta, och i synnerhet att strukturelement kan tas bort på samtliga nivåer, eftersom element som tas bort på en högre nivå kan medföra att element på en lägre nivå behöver tas bort eller flyttas. För att uppfylla kravet måste anbudsgivaren följaktligen offerera ett system som bland annat kan ta bort strukturelement på samtliga nivåer, samt inkomma med beskrivning av funktionen ifråga. R2B beskriver i sitt anbud hur det erbjudna systemet kan "skapa" och "ändra" stukturelement. Det framgår dock inte någonstans i anbudet att det erbjudna systemet kan ta bort struk­ turelement. Det förefaller ostridigt att R2B i sitt anbud inte har angett att strukturelement kan tas bort och det torde därmed stå klart att kravet inte uppfylls. För att uppfylla kravet krävs två saker. För det första krävs en be­ kräftelse av att kravet uppfylls. För det andra ska uppfyllande av kravet be­ skrivas med bild och text. Att R2B har kryssat för att kravet uppfylls är så­ ledes ett ofullständigt svar. Kommunen menar att kravet blott uttrycker en efterfrågan av (bekräftelse på) en funktionalitet som tillåter kommunen att fullgöra sin arkivredovisning "på erforderligt sätt". Det framgår dock klart och tydligt av kravet vilken beskrivning som har krävts, nämligen att det ska gå att ta bort strukturelement. Lika uppenbart är det att R2B:s allmänt hållna angivelse om stöd för underhåll av arkivredovisningen inte möter detta tyd­ liga krav. Kommunen påstår felaktigt att en rensning av arkivets register och FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA borttagning av metadata i samband med gallring av arkivobjekt skulle inne­ bära att även strukturelement tas bort. Funktionen gallring av arkivobjekt tar dock överhuvudtaget inte sikte på strukturelement. Gallringen avser nämli­ gen arkivinnehåll, dvs. arkivets handlingar jämte register och metadata. Strukturelement är däremot en del av klassificeringsstrukturen, vilken är fristående från själva arkivinnehållet. En gallring av arkivobjekt, inbegripet register och metadata, påverkar därför inte alls klassificeringsstrukturen och därmed inte heller strukturelementen. R2B:s beskrivning av gallring av ar­ kivobjekt avser inte strukturelement (klassificeringsstrukturen), och R2B har därmed inte uppfyllt det obligatoriska kravet på funktionalitet för att ta bort strukturelement. Den enda rimliga tolkningen av R2B:s anbud är att det är metadata avseende gallrade handlingar som kan tas bort i samband med gallring. Sådana metadata utgör dock inte strukturelement. Att begreppet gallring avser gallring av handlingar, dvs. arkivinnehåll/-bestånd/-objekt, är allmänt vedertaget men följer redan av 10 § arkivlagen (1990:782) samt definitionen "gallra" i 2 kap. Riksarkivets författningssamling (RAFS 2008:4). Vad gäller R2B:s anbud i denna del framgår klart och tydligt att det är fråga om gallring av arkivobjekt, samt att dessa "tas bort ur arkivbestån­ det och filerna flyttas till den uppsatta gallringspapperskorgen". Begreppet strukturelement, även benämnt strukturenhet, avser en del av verksamhets­ beskrivningens klassificeringsstruktur. Klassificeringsstrukturen är i sin tur en representation av kommunens verksamhet som används vid upprättande av arkivförteckningen. Strukturelement är således inte metadata om hand­ lingar, utan om verksamheten i vilken handlingarna uppstår. R2Bs funktion för att ta bort handlingars metadata vid gallring innebär därför ingalunda en funktion för att ta bort strukturelement. En gallringsfunktion där även struk­ turelement tas bort vore för övrigt orimlig i sig. Strukturelementen är be­ skrivningar av kommunens verksamhet på olika nivåer, tex. verksamhets­ områden och processer. Därmed vore det närmast otänkbart att ett strukture­ lement skulle ändras vid gallring. Detta skulle nämligen innebära att t.ex. själva processen i vilken beslutshandlingar har avsatts skulle tas bort från 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA verksarnhetsbeskrivningen vid gallring av beslutshandlingama. Den ar­ kivredovisningsmässiga följden av en sådan "gallring" vore att kommunen aldrig skulle ha fattat några beslut inom den aktuella processen. Det nyss sagda följer även av Riksarkivets vägledning, i vilken anges att klassifice­ ringsstrukturen ska vara en renodlad verksarnhetsbeskrivning som är stabil över tid. Själva syftet med att på detta sätt hålla uppgifter om verksamheten åtskilda från uppgifter om handlingsslagen och deras förvaring anges vara att klassificeringsstrukturen inte ska behöva ändras när åtgärder med hand­ lingar vidtas (t.ex. vid gallring). Eftersom det är en grannlaga uppgift att lägga upp en klassificeringsstruktur bör, av lätt insedda skäl, ändringar av denna vidtas endast för att korrigera misstag och det helst innan klassifice­ ringsstrukturen tas i bruk. Om kommunens påstående vore sant skulle en gallring av handlingar som har avsatts i en viss del av verksamheten ta bort motsvarande strukturelement i klassificeringsstrukturen. En gallring av ad­ optionshandlingar skulle således innebära att kommunen aldrig hade hand­ lagt några ärenden inom processen "handlägga adoptioner". Detta innebär naturligtvis en överhängande risk för oavsiktliga ändringar i verksarnhetsbe­ skrivningen. Det är inte heller tillräckligt att hänvisa till Riksarkivets generella föreskrif­ ter om redovisning av arkiv till besvarande av att ett specifikt krav på ett e­ arkivs funktionalitet uppfylls. RAFS 2008:4 är inte, och kan inte läsas som, en kravspecifikation för systern som hanterar klassificeringsstrukturer. En allmänt hållen hänvisning till denna generella föreskrift kan således inte tas till intäkt för att kravet uppfylls. Inte heller ger bestämmelsen i 6 kap. 12 § RAFS 2008:4 stöd i sak för att kommunens krav uppfylls. Kommunens krav innebär i sak att det ska vara möjligt att ta bort strukturelement. Bestämmel­ sen i RAFS 2008:4 föreskriver inte något om detta men innebär dock i sak att strukturenheter vid ändringar i verksamheten får läggas till eller avslutas. Av andra stycket i samma bestämmelse framgår att gamla och nya struktur­ enheter som har ett nära samband ska relateras till varandra, samt av tredje 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA stycket att en (gammal) beteckning inte får återanvändas inom samma struk­ tur. Med gamla strukturenheter avses avslutade strukturenheter, inte bort­ tagna. Även om den allmänt hållna hänvisningen till RAFS 2008:4 skulle vara tillräcklig för att visa kravuppfyllelse, vilket i sig bestrids, gäller såle­ des att den aktuella bestämmelsen i föreskrifterna ändå inte avser det förhål­ lande som kommunens krav tar sikte på. Syftet med kravet på att strukture­ lement ska kunna tas bort är tydligt.Eftersom det är en grannlaga uppgift att lägga upp en klassificeringsstruktur för ett e-arkiv krävs också en möjlighet att korrigera misstag eller andra fel innan strukturen tas i bruk. Det är alltså fråga om att ta bort beståndsdelar i den klassificeringsstruktur som myndig­ heten använder för att klassificera olika slags handlingar och redovisa sitt arkiv. Kommunen gör även gällande att R2B skulle ha uppfyllt kravet ge­ nom möjlighet till gallring av arkivobjekt samt rensning av arkivets register. Gallring av arkivobjekt avser emellertid att ta bort arkiverade handlingar, dvs. något helt annat än strukturelement. Denna funktion är således inte re­ levant för uppfyllande av kravet. Inte heller innebär en möjlighet att rensa arkivets register att kravet uppfylls. Hantering av olika typer av inskränkningsbehov Av förfrågningsunderlagets punkt 5.9.10 framgår ett krav på informations­ klassificering som syftar till att kunna inskränka tillgången till sådana hand­ lingar som, pga. olika skäl, måste hanteras på visst föreskrivet sätt. Systemet ska kunna inskränka tillgången till handlingar med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov. Att så är fallet beror på att tillgången till en handling kan behöva inskränkas med hänsyn till t.ex. sekretess, men även pga. före­ komsten av personuppgifter, upphovsrättsskyddade uppgifter eller andra behov. Det ska noteras att en och samma handling i sig kan innehålla flera olika typer av inskränkningsbehov. För att uppfylla kravet måste systemet alltså kunna hantera olika typer av inskränkningsbehov som kan förekomma i en och samma handling. I sitt anbud uppger R2B endast att det offererade systemet kan hantera en typ av inskränkningsbehov, benämnt "skydds- 8 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA värde", och att systemet kan hantera flera nivåer av detta skyddsvärde. Sålunda kan R2B:s system hantera t.ex. flera nivåer av sekretess. Det fram­ går dock inte någonstans i R2B:s anbud att offererat system kan hantera olika typer av inskränkningsbehov, dvs. såväl sekretess som t.ex. person­ uppgifter i en och samma handling.Enligt bolagets mening kan R2B därför inte anses ha uppfyllt det aktuella kravet. Förutom att det inte framgår att systemet kan hantera olika typer av åtkomstbegränsningar, är det inte en brist på åtkomstbegränsning som bolaget primärt ifrågasätter, utan att sy­ stemet inte kan klassificera handlingar utifrån olika typer av inskränknings­ behov. R2B har endast angett att systemet kan klassificera handlingar med hänsyn till en typ av inskränkningsbehov (skyddsvärde), om än i olika ni­ våer, samt därtill att åtkomstbegränsning kan styras utifrån skyddsvärdes­ nivå. Det är just detta som gör att R2B:s system inte uppfyller kravet. R2B:s system möjliggör visserligen en begränsning av tillgång till information, men inte en differentierad tillgång. Det är det senare som krävs enligt p 5.9.10. Den centrala förutsättningen för att kunna uppfylla kravet är där­ med att systemet kan hantera klassificering av information med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov varför kravets rubrik även är "lnformat­ ionsklassificering". Med klassificering av information förstås här märkning av informationen i metadata, varvid en direkt analogi kan göras med de sek­ retessmarkeringar, diariebeteckningar och liknande som pappershandlingar kan märkas med. För att uppnå en differentierad tillgång till information är det nödvändigt att kunna klassificera informationen med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov, inte bara olika nivåer av inskränkningsbehov (eller "skyddsvärde", som R2B benämner det). För att systemet ska kunna avgöra om en viss användare ska få ta del av en viss handling, måste syste­ met först kontrollera om handlingen har klassificerats med exempelvis sek­ retess, personuppgifter, upphovsrätt eller någon annan typ av inskränk­ ningsbehov. Därefter måste systemet kontrollera om den aktuella använda­ ren har tilldelats behörighet att ta del av handlingar innehållande sekretess, personuppgifter respektive upphovsrätt. Det är en sådan differentierad till- 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA gång till information som har kravställts. Uppfyllelse av kravet förutsätter då att information (handlingar) kan klassificeras med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov. Det sagda går inte att åstadkomma med det skydds­ värde i olika nivåer som R2B har beskrivit, i synnerhet inte om skyddsvärde ska betraktas som en samlingsbeteckning så som kommunen gör gällande. Avslutande kommentar Bolagets talan grundas inte enbart på att R2B endast skulle ha underlåtit att beskriva, eller i övrigt inte tillräckligt ha beskrivit, funktioner som i och för sig finns i det system som offererats. Kommunen har antagit ett anbud vars offererade system faktiskt inte innefattar vissa grundläggande kravställda funktioner. Kommunen riskerar därför att tvingas att själv skapa eller till­ läggsbeställa dessa funktioner. Det får vidare betonas att om dessa krav­ ställda funktioner inte redan finns i det system som upphandlats, har kom­ munen inte möjlighet att inom avtalet låta utveckla dessa grundläggande funktioner, med mindre än att det skulle medföra en otillåten väsentlig änd­ ring. Mot bakgrund av detta ligger det i kommunens intresse att mycket kri­ tiskt granska vad som faktiskt har beskrivits I R2B:s anbud utifrån vad som har kravställts. Kommunen bestrider bifall till ansökan och anför bland annat följande. R2B:s anbud uppfyller i upphandlingen ställda krav. Utgångspunkten för bolagets resonemang är att R2B inte använder samma terminologi och samma struktur som bolaget använder i sitt eget anbud. Det är naturligt att två komplexa system för e-arkivering, med olika uppbyggnad men med samma grundläggande funktionalitet (såsom funktioner för utlämnande m.m.) låter sig beskrivas på olika sätt. Kommunen har valt att kräva att vin­ nande leverantör utöver bekräftelse av kravuppfyllnad (dvs. kryssruta), ska beskriva funktionerna. Syftet med detta har inte varit att erhålla mallbeto­ nade skrivningar av typen "systemet innehåller funktion för utlämnande" eller dylikt. Vid anbudsprövningen måste det vara anbudets sakliga innehåll 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA som är avgörande för huruvida anbudet uppfyller kraven. I en teknisk upp­ handling måste upphandlingsföremålet kunna beskrivas i vederhäftiga tek­ niska termer utan att anbudsprövningen reduceras till begreppsjurisprudens. Det sagda innebär inte att den upphandlade myndigheten kan efterge krav i upphandlingen, utan endast att bedömningen av kravuppfyllnad inte ska handla om ordval. I sitt yttrande ägnar bolaget betydande utrymme åt att ge en definitiv, terminologisk innebörd åt begrepp i kommunens förfrågnings­ underlag för att sedan, på grundval av sina egna definitioner av dessa be­ grepp, argumentera för att R2B inte uppfyller kraven. I förfrågningsunderla­ get har kommunen krävt att det efterfrågade systemet ska följa standarden för arkivhantering enligt OAIS-modellen (ISO 14721:2003). OAIS är en generell, konceptuell modell av ett e-arkiv. De begrepp som används i stan­ darden är på engelska och någon vederhäftig översättning av standarden till svenska, t.ex. av SiS (Swedish Standards Institute), finns inte. I Sverige verksamma fackmän använder i regel ett antal olika termer som motsvarig­ het till standardens engelska begrepp. Därtill kommer att en funktion i e­ arkivet inte bara kan beskrivas på grundval av vad den innebär i arkivmäss­ igt hänseende utan även genom användande av IT-terminologi, dvs. vad systemet rent tekniskt gör när en arkivfunktion åstadkoms. Kravpåfunktionför utlämnande Av kravet i punkt 5.1.2 framgår att den offererade e-arkivprodukten ska innehålla funktioner för inleverans, arkivering, lagring, gallring, administ­ ration, återsökning och utlämnande. Anbudsgivare ska med bild och text beskriva hur kravet uppfylls. Kravet avser, i den del som det berör utläm­ nande, att säkerställa att arkiverade handlingar kan hämtas ut ur arkivet för utlämnande till någon av kommunens verksamheter eller till allmänheten, dvs. informationskonsumenten. I tekniskt hänseende sker ett utlämnande genom att det i systemet, på förfrågan av en användare eller ett annat sy­ stem, skapas ett utleveranspaket (eller DIP, från engelskans Dissemination Information Package) som sedan distribueras på valt sätt. DIP kan levereras 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA på flera olika sätt t.ex. via e-post eller via tillgängliggörande på en sökbar webtjänst (dvs. ett öppet gränssnitt). I förfrågningsunderlaget krävs att anbudsgivare ska beskriva funktionalitet för utlämnande och detta har R2B gjort. R2B har, utöver sitt beskrivande svar, även kryssat för anbudsformulärets ruta om att kravet uppfylls. Frågan om hur kravet är att tolka saknar betydelse eftersom R2B klart uppfyller kravet, och detta också om det tolkas som bolaget gör gällande.Enligt kommunens bedömning saknar bolagets försök att bortförklara de otvety­ diga skrivningarna i R2B:s anbud såväl teknisk som arkivmässig grund. Påståendet att R2B inte någonstans i sitt anbud beskriver en funktion för utlämnande saknar därför fog. I kommentarsfältet i anslutning till kravet i fråga har R2B hänvisat till bilagan Marshal OAIS systemlösning. Denna handling innehåller en schematisk bild över R2B:s systemlösning. I be­ skrivningen illustreras distribution av DIP till användaren, dvs. ett utläm­ nande.Ett utlämnande i OAIS-standardens, och i förlängningen även för­ frågningsunderlagets, mening behöver inte inbegripa någon manuell hante­ ring.Ett utlämnande kan ske från e-arkivet till ett annat system och då även på en helt automatiserad förfrågan. Bolaget gör gällande, såvitt kommunen kan förstå, att R2B:s anbud brister eftersom det inte framgår hur arkivarien kan finna en enskild handling, se den på skärm och lämna ut den till allmän­ heten eller någon av kommunens verksamheter. Det aktuella kravet är dock generellt till sin art, dvs. avser funktionalitetens förekomst. Det är inte ett detaljerat krav på hur denna funktion ska gestaltas. Kravet ifråga avser såle­ des att säkerställa att endast system som på ett övergripande plan innefattar grundläggande funktionalitet går vidare till utvärdering. I utvärderingsfasen prövas sedan funktionalitetens närmare gestaltning som utvärderingfaktorer (bör-krav). R2B:s anbud innehåller ytterligare beskrivningar av det offere­ rade systemets möjligheter till åtkomst. Som framgår av R2B:s produktbi­ laga innefattar inte det av R2B offererade systemet en statisk sök- och vis­ ningsfunktion utan användaren har betydande frihet att skräddarsy detta, 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA t.ex. med hänsyn till hur denne vill använda systemet. Detta förhållande präglar R2B :s beskrivning av funktionaliteten. I produktbilagan har R2B ett särskilt avsnitt avseende export av arkivinnehåll. I detta avsnitt beskrivs, i tekniska termer, hur informationskonsumenten kan hämta ut arkiverad hand­ ling från e-arkivet. R2B använder därvid inte ordet "utlämnande" utan talar i stället om bland annat tillgängliggörande, exponering och utleverans. Det beskrivs vidare hur information kan exporteras över öppna gränssnitt och på så vis göras tillgänglig. Eftersom R2B i sina anbudshandlingar i tekniska ordalag har beskrivit funktionalitet som motsvarar vad som i lekmannater­ mer benämns utlämnande framgår del klart och tydligt att R2B uppfyller det aktuella ska-kravet. Krav att kunna ta bort strukturelement Enligt krav 5.3.11 ska arkivredovisningsstrukturen ha funktionalitet för att på samtliga nivåer infoga, ta bort och ändra nivåer (strukturelement). Verk­ samhetshetsbaserad arkivredovisning innebär att arkivet består av en klassi­ ficeringsstruktur som representerar verksamheten och som används för klas­ sificering av handlingsslag. Klassificeringsstrukturen består i sin tur av strukturenheter (i förfrågningsunderlaget benämnt strukturelement). Klassi­ ficeringsstrukturen med dess strukturelement kan sägas utgöra ett verksam­ hetsstyrt index över arkivbeståndet. Klassificeringsstruktur är det register eller den förteckning över ett arkiv som benämns arkivredovisning Gfr 6 § arkivlagen (1990:782)). Det aktuella kravet innebär att offererat system ska innefatta funktionalitet för att ta bort strukturelement. R2B har bekräftat att så är fallet genom att kryssa för rutan "kravet uppfylls". Därutöver har kommunen begärt att anbudsgivaren ska beskriva funktionen med bild och text. Genom kravet efterfrågar kommunen bekräftelse av att offererade sy­ stem innefattar funktionalitet som tillåter kommunen att fullgöra sin arkiv­ redovisning på erforderligt sätt. Bolaget gör, såvitt kommunen kan förstå, gällande att det faktum att R2B i 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA den efterfrågade beskrivningen inte uttryckligen angivit att strukturelement kan tas bort motsäger R2B:s bekräftelse av att kravet är uppfyllt. I sin kom­ mentar på detta krav anger R2B att det i arkivredovisningsklienten kan läg­ gas upp de arkivredovisningsstrukturer som ska gälla och att det i dessa står användaren fritt att skapa och ändra strukturelement på alla nivåer. I pro­ duktbilagan finns ett avsnitt avseende arkivredovisning där det anges att den offererade produkten stödjer verksamhetsbaserad arkivredovisning enligt RAFS 2008:4. Enligt 6 kap. 12 § st. i sagda författning får strukturelement avslutas - dvs. tas bort - vid verksamhetsförändringar. För kommunen står det redan på grundval av denna information klart att den av R2B offererade produkten uppfyller kravet på att strukturelement ska kunna tas bort på alla nivåer. Vidare framgår det i produktbilagans avsnitt om gallring att grupper av arkivobjekt kan gallras och att det därvid är möjligt att även rensa arki­ vets register. Enligt R2B:s produktbilaga innefattar det offererade systemet möjlighet till gallring av grupper av arkivobjekt, t.ex. handlingsslag eller strukturelement. Gallringsurvalet kan, enligt vad som framgår av produktbi­ lagan, bland annat baseras på klassificering. Gallringen som sådan avser de gallrade handlingarna, men såväl gallring som underhåll av arkivredovis­ ningen är delar av lagstadgad arkivvård Gfr 6 § arkivlagen) och som framgår av R2B:s produktbilaga kan användaren kombinera gallringen med andra åtgärder såsom t.ex. rensning av arkivets register. Det framgår även att an­ vändaren kan välja vilka metadata som ska bevaras och, motsatsvis, vilka metadata som ska tas bort. Det är således inte gallringen i sig som kommu­ nen menar utgör borttagande av strukturelement utan rensning av register och borttagningen av metadata, vilket inbegriper strukturelement. I sam­ manhanget vill kommunen peka på att metadata är en samlingsbeteckning på informatfon om sammanhang, innehåll och struktur som behövs för att identifiera, hantera och tolka digitalt lagrad information. Sammanfattnings­ vis anser kommunen att R2B har angivit att det aktuella kravet är uppfyllt och därtill lämnat erforderliga beskrivningar i sin produktbilaga och under alla förhållanden finns det inget i produktbilagan som motsäger den i an- 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA budsformuläret angivna uppgiften, att kravet är uppfyllt. Det föreligger där­ för inget skäl för att förkasta R2B:s anbud. Hantering av olika typer av inskränkningsbehov I kravet punkt 5.9.10 anges att produkten ska hantera klassificering av och differentierad tillgång till information med hänsyn till olika typer av in­ skränkningsbehov såsom sekretess, personuppgifter, upphovsrätt m.m. Kra­ vet är således att offererad produkt ska kunna hantera olika typer av in­ skränkningsbehov, avseende vilka sekretess, personuppgifter och upphovs­ rätt är exempel. Bolaget synes göra gällande att skyddsvärde är synonymt med sekretess. Skyddsvärde är dock enligt kommunens uppfattning en sam­ lingsbeteckning för de olika inskränkningar av tillgången till handlingar som kan göras. Skyddsvärdet kan vara sekretess men det kan lika gärna vara per­ sonuppgifter, upphovsrätt eller någon annan form av inskränkningsbehov. R2B anger att den offererade produkten kan hantera olika åtkomstbegräns­ ningar. Genom angivande av att den offererade produkten hanterar skydds­ värde och olika åtkomstbegränsningar samt med hänsyn till den information som framgår av produktbilagan står det klart för kommunen att produkten lever upp till kravet i fråga. R2B har tydligt angivit att deras produkt kan hantera olika skyddsvärden parallellt i förhållande till varandra och vart och ett av dem på olika nivåer. R2B har, utöver sitt beskrivande krav, kryssat för anbudsformulärets ruta om att kravet uppfylls. Den offererade produkten kan hantera olika typer av åtgärdsbegränsningar. R2B hänvisar också vidare till produktbilagan, i vilken tillgångsbegränsningar behandlas på flera stäl­ len. I samband med beskrivning av arkivering, dvs. skapandet av inleve­ ranspaket (SIP, från Submission Information Package), anges att filerna kan påföras metadata, bland annat innehållande skyddsvärde. Dessa metadata möjliggör behörighetsstyrning i tillgången till handlingar. I produktbilagan anges även att vilka sökformulär som är tillgängliga dels beror på konfigu­ ration, dels på behörigheten hos den som använder sökportalen. Inte heller i denna del finns det anledning att förkasta R2B:s anbud. 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Förvaltningsrätten ska ta ställning till om det finns skäl att enligt LOU in­ gripa mot kommunens upphandling med anledning av vad bolaget anfört. Förvaltningsrättens prövning utgör en kontroll av om det finns skäl att in­ gripa mot upphandlingen på grund av att den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna eller andra bestämmelser i 1 kap. 9 § LOU eller någon annan bestämmelse i den lagen. I mål om över­ prövning enligt LOU gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständig­ heter denne grundar sin talan och att domstolens prövning bör begränsas till de grunder som parten åberopar Gfr Högsta förvaltningsdomstolens avgö­ rande RÅ 2009 ref. 69). Anbud som inte uppfyller samtliga i förfrågningsunderlaget uppställda krav i en upphandling får vanligtvis inte antas utan måste förkastas eftersom ett annat förfarande kan strida mot likabehandlingsprincipen. Det finns vanligtvis inte någon långtgående skyldighet för den upphand­ lande myndigheten att kontrollera att lämnade uppgifter i sig är riktiga när omständigheterna i det enskilda fallet inte ger anledning att ifrågasätta rik­ tigheten. Av likabehandlingsprincipen följer dock att en upphandlande myndighet inte kan efterge eller bortse från sådana krav som uppställts i förfrågningsunderlaget. Detta gäller även om uppgifterna blivit kända först i samband med en överprövningsprocess. Mål enligt LOU är en typ av mål där förvaltningsrättens utredningsskyldig­ het är begränsad. Det åligger därför parterna att i stor utsträckning ansvara för utredningen i målet Gfr RÅ 2009 ref. 69). Detta får i synnerhet gälla i mål där det aktualiseras frågor av teknisk natur såsom i nu aktuellt mål. När 17 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA det vidare är fråga om påståenden som till sin natur är sådana att det inte går att bedöma tillförlitligheten i dem utan teknisk eller annan särskild sakkun­ skap är det leverantörens ansvar att genom sakkunnigbevisning eller på an­ nat sätt styrka sina påståenden (se Kammarrätten i Göteborgs dom den 4 april 2014, mål nr 6092-13). Av allmänna principer följer vidare att den som påstår något även har bevis­ bördan för detta. I vissa fall kan dock bevisbördan gå över på motparten om den påstående parten har fullföljt sin bevisbörda. Även om kraven i upphandlingen i någon del inte skulle anses vara optimalt utformade så ska de godtas så länge de inte varit så bristfälliga att upphand­ lingen genomförts i strid med de grundläggande principerna för upphandling i LOU och unionsrätten Gfr RÅ 2002 ref. 50). Bolaget har gjort gällande att det av R2B inlämnade anbudet inte uppfyller förfrågningsunderlagets samtliga obligatoriska krav. Av förfrågningsunderlaget framkommer bland annat följande. 4.8 ANBUDSGIVARES STANDARDSYSTEMPRODUKT Kvalificeringskrav Anbudsgivaren ska erbjuda en standardsystemprodukt för e-arkivering i enlighet med kra­ ven i denna kravspecifikation. Beskriv. 5 KRAVSPECIFIKATION PRODUKT Kravspecifikationen består av flera olika delar. Dels finns det en indelning i obligatoriska krav (ska-krav) och icke-obligatoriska krav (bör-krav). I huvudfunktionerna ingår de krav som verksamheten har prioriterat i upphandlingen och som eventuellt kvalificerar leveran­ törens e-arkivprodukt vidare till den slutliga utvärderingsfasen. Leverantören ska visa hur dessa huvudfunktioner uppfylls genom bifogad dokumentation. Dokumentationen kommer att bedömas av en användargrupp inom kommunen och är en del i värderingen av anbudet. 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA Lättläst, pedagogisk dokumentation är önskvärt med koppling till processbilder och angivna mervärden. Om en specifik funktion saknas idag men planeras att utvecklas ska tillhörande doku­ mentation bifogas under krav 5.10.22 Beskrivning med text är obligatorisk att lämna i de fall det efterfrågas. Om bild är klargö­ rande bör bild biläggas svaret. 5.1 GENERELLA KRAV (SKA-KRAV) 5.1.1 ÖVERGRIPANDE BESKRIVNING AV SYSTEMET Skallkrav Anbudsgivaren ska övergripande beskriva Systemet i text och bild. Beskrivningen ska om­ fatta: a) Lösningsarkitektur med ingående delkomponenter och hur dessa refererar till OAIS ­ modellen b) Använda produkter och/eller ramverk (egna eller 3:e parts, specificera) C) Teknisk plattform 5.1.2 GENERELLA KRAV PÅ FUNKTIONALITET Skallkrav Systemet ska möta generella krav på funktionalitet för e-arkiv: . e-arkiv är ett system för digitalt bevarande och digital återanvändning av allmänna hand­ lingar över tid. • I e-arkivet är de allmänna handlingarna frikopplade från de system, vilka de skapats. • e-arkivet innehåller funktioner för inleverans, arkivering, lagring, gallring, administration, återsökning och utlämnande. • e-arkivet säkerställer upprätthållande av autenticitet, tillförlitlighet, integritet och använd­ barhet hos de allmänna handlingarna • e-arkivets funktioner säkrar handlingarna från informationsförluster genom validering samt kontinuerliga kontroller och tester. Beskriv med bild och text hur ovanstående uppfylls. 19 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA 5.1.3 ÖVERENSSTÄMMELSE MED OAIS Skallkrav Systemet ska följa principerna och specifikationerna för den funktionella uppdelningen av gränssnitt, komponenter och informationspaket för arkivhantering enligt OAIS ISO 14721 :2003 Open Archival Information System Reference Mode!. 5.3.11 REDIGERA NIVÅER I ARKIVREDOVISNINGSSTRUKTUR Skallkrav Arkivredovisningsstrukturen ska ha funktionalitet för att på samtliga nivåer infoga, ta bort och ändra nivåer (strukturelement). 5.9.10 INFORMATIONSKLASSIFICERING Skallkrav Systemet ska kunna hantera klassificering av och differentierad tillgång till information med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov såsom sekretess, personuppgifter, upp­ hovsrätt m.m. Beskriv med bild och text. Kommunen har efterfrågat en standardsystemprodukt för e-arkivering. För­ valtningsrätten konstaterar inledningsvis att de obligatoriska kraven i upp­ handlingen i stor utsträckning har utformats som s.k. funktionskrav, dvs. kraven avser den funktion som efterfrågas och inte en närmare specifikation av tekniska detaljer. Så länge anbudsgivaren visar att de obligatoriska funkt­ ionerna uppfylls är kommunen således fri att välja vilken utrustning och vilka tekniska lösningar som erbjuds. Funktionalitetför utlämnande (Krav 5.1.2) Bolaget gör gällande att R2B:s anbud inte uppfyller krav på funktionalitet för utlämnande och har därvid lämnat en omfattande teknisk redogörelse. Kommunen har bemött bolagets tekniska argumentation och anfört att R2B:s anbud, med hänvisning till Marshal OAIS systemlösning, innefattar beskrivningar av utlämnade som är i överensstämmande med förfrågnings­ underlaget. FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA Som ett obligatoriskt krav (s.k. ska-krav) har uppställts att anbudsgivare övergripande ska beskriva det efterfrågade arkivsystemet i text och bild. Systemet ska möta generella krav på funktionalitet för e-arkiv med bland annat en funktion för utlämnande. Så som det senare kravet är formulerat kan det enligt förvaltningsrättens mening inte anses innehålla något mer omfattande krav på hur vare sig anbudet ska vara utformat eller hur den ef­ terfrågade funktionen ska beskrivas. Det framgår inte heller av förfråg­ ningsunderlaget att det ska finnas en viss lägsta nivå på den tekniska lösning som efterfrågas. R2B har i sitt anbud angett att kravet uppfylls och hänvisat till bilaga Marshal OAIS systemlösning.Enligt förvaltningsrättens mening har kommunens bedömning att R2B:s anbud uppfyller kravet på funktion­ alitet för utlämnande därmed fog för sig och det saknas skäl att ingripa mot upphandlingen på denna grund. Funktionalitetför att ta bort eller ändra strukturelement (Krav 5.3.11) Bolagets mening är att det i R2B:s anbud inte anges att strukturelement kan tas bort. Kommunen å sin sida anför att R2B bekräftat att man uppfyller kravet samt att det i R2B:s produktbilaga som getts in med anbudet beskri­ vits hur metadata, inbegripande strukturelement, kan gallras. Kommunen anför också att strukturelement är metadata om arkivbeståndet och inte det­ samma som arkivinnehåll. Även i detta fall finner förvaltningsrätten att kravet inte är utformat så att det kan anses krävas att en mer detaljerad beskrivning är nödvändig för att det ska vara uppfyllt. R2B har i sitt anbud angett att kravet uppfylls samt lämnat en beskrivning, om än knapphändig, om att det går att ändra struktu­ relement på alla nivåer. Kommunen har godtagit denna beskrivning och även R2B:s hänvisning till Marshal OAIS gallringsfunktion. Förvaltnings­ rätten finner inte att utredningen i målet ger skäl att ifrågasätta kommunens definitioner av strukturelement och metadata. Utifrån förfrågningsunderla- 20 21 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1756-16 I UPPSALA gets lydelse finner förvaltningsrätten att bolaget inte visat att R2B:s anbud skulle brista i kravuppfyllelse. Hantering av olika typer av inskränkningsbehov (Krav 5.9.10) Bolaget anför slutligen att R2B:s anbud inte uppfyller kravet på hantering med hänsyn till olika typer av inskränkningsbehov i en och samma hand­ ling. Kommunen bemöter detta med att R2B angivit att deras produkt kan hantera olika skyddsvärden parallellt i förhållande till varandra och vart och ett av dem på olika nivåer. Förvaltningsrätten konstaterar att R2B ostridigt lämnat ett anbud där anges att kravet uppfylls samt att inskränkningsbehov eller "skyddsvärde" kan hanteras i flera nivåer.Enligt förvaltningsrättens mening innehåller inte kra­ vet i förfrågningsunderlaget något som i sig går utöver den funktion som synes omfattas av anbudet. Bolaget har därför inte heller i denna del visat att det förelegat brister enligt LOU. Sammanfattningsvis finner förvaltningsrätten att det inte visats att det fun­ nits sådana brister i upphandlingen att det föreligger skäl till ingripande en­ ligt LOU. Ansökan ska således avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA LOU). Per-Erik Nister f.d. rådman Målet har handlagts av föredraganden Nicklas Rydgren. 000 . 1. 2. 3 . 4. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som för­ valtningsrätten har kommit till, det är av vikt för ledning av rättstillämpning­ en att överklagandet prövas av högre rätt, el­ ler det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Adressen till förvaltningsrätten framgår av do­ men/beslutet. I vissa mål får avtal slutas innan tiden för över­ klagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. Detta gäller mål om överprövning enligt: • lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, • lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, eller • lagen(2011:1029)omupphandlingpåför- svars- och säkerhetsområdet. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upp­ hävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man över­ klagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. .., OJ � Om prövningstillstånd inte meddelas står för­ valtningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att pröv­ ningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla Itfi\ SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Bilaga 'I Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skri­ velsen ska dock skickas eller lämnas till för­ valtningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrättenlämnarprövningstill­ stånd om 2. 3. 4. 5. där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska änd­ ringen utan dröjsmål anmälas till kammarrät­ ten. den dom/beslut som överklagas med upp­ gift om förvaltningsrättens namn, målnum­ mer samt dagen för beslutet, de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. 1 . Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress www.domstol.se