FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM I UPPSALA 2015-12-10 Meddelad i Uppsala Celab Communications AB, 556197-1291 Ombud: Advokat Susanne Wiklund Advokatfirman Kjällgren AB Box 1 451 15 Uddevalla MOTPART Swedavia Airport Telecom AB, 556951-8193 Ombud: Advokat Ulrica Salomon jurist Peter Olivecrona Advokatfirman Lindahl KB Box 1065 101 39 Stockholm SAKEN Upphandling DOMSLUT Sida 1 (15) 2015 -12- 1 1 Dnr KSnr Aktbll Mål nr 2484-15 E Avd Förvaltningsrätten avslår yrkandet om editionsföreläggande. Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning av avtals giltighet. Dok.Id 165346 Postadress Box 1853 75148 Uppsala Besöksadress Kungsgatan49 Telefon Telefax 018-43 1 63 00 0l8-43l 63 43 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:00 KONKURRENSVERKiT Sida2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA BAKGRUND Swedavia Airport Telecom AB (Airport Telecom) har den 22 december 2014 ingått ramavtal (avtalet) med Swedish Radio Supply AB (SRS). Avtalet avser hård- och mjukvara för ett kommunikationssystem (Airport Radio) på Stockholm Arlanda Airport (Arlanda) och Stockholm Bromma Airport (Bromma). YRKANDEN M.M. Celab Communications AB (Celab) ansöker om överprövning av avtalets giltighet och yrkar att avtalet ska förklaras ogiltigt. Celab framställer även editionsyrkande om att Airport Telecom ska föreläggas att till förvaltnings­ rätten i omaskerat skick ge in hela avtalet, inklusive bilagor. Till stöd för sin talan anför Celab i huvudsak följande. Airport Telecom är ett helägt dotterbolag till Swedavia Real Estate AB som i sin tur är ett helägt dotterbolag till Swedavia AB (Swedavia). Swedavia är ett helägt statligt bolag med uppdrag att äga, driva och utveckla det nation­ ella basutbudet av flygplatser. Enligt Swedavias årsredovisning för räken­ skapsåret 2013 sker detta genom att Swedavia äger, driver och utvecklar tio flygplatser i Sverige, däribland Arlanda och Bromma. Verksamheten orga­ niseras och bedrivs i en flygplatsverksamhet och en fastighetsverksamhet. Swedavia har tidigare under flera år försökt att upphandla ett markradiosy­ stem för Arlanda och Bromma. Efter en kammarrättsdom i december 2012 tvingades Swedavia att göra om sin upphandling. Upphandlingen genom­ fördes med ett förhandlat förfarande enligt lagen (2007:1092) om upphand­ ling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF. I ett senare meddelat tilldelningsbeslut antog Swedavia anbudet från SRS. För­ valtningsrätten biföll därefter Celabs ansökan om överprövning i en dom den 2 8 mars 2014 i mål nr 5493-1 3 och förordnade att upphandlingen skulle rättas. En tid därefter meddelade Swedavia att upphandlingen avbrutits. Sida3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA Swedavia har löst behovet av ett nytt markradiosystem genom att låta dot­ terdotterbolaget Airport Telecom upphandla markradiosystemet och i någon form upplåta det till Swedavia. Airport Telecom har genom direktupphand­ ling köpt Airport Radio av SRS. Upphandlingen har inte annonserats. Kon­ traktsvärdet för Airport Radio är betydande och avser löpande arbete och installationer av ett stort antal tekniska komponenter på ett flertal platser. Det är av vikt att notera att avtalet omfattar ett i princip identiskt markradio­ system jämfört med det som Swedavia tidigare försökt upphandla. När man jämför handlingarna från den tidigare upphandlingen med nuvarande avtal och dess specifikation framgår tydligt att det är fråga om samma affär och anskaffning av samma produkter och tjänster. Det är alltså inte fråga om ett annat allmänt tillgängligt nät av annan karaktär eller omfattning än det som tidigare avsetts att upphandla. Markradiosystemet som avtalet omfattar är, liksom vid tidigare upphand­ lingar, ett-system som syftar till att Swedavia ska kunna tillhandahålla ett kommunikationssystem för egen del och olika entreprenörer som är aktuella för driften av flygplatserna. Såsom Airport Telecom uppger är ett markradi­ osystem oundgängligen nödvändigt för att Swedavia ska få bedriva sin flyg­ platsverksamhet. Det huvudsakliga syftet med markradiosystemet är således att tillgodose koncernmoderbolagets, d.v.s. Swedavias, behov. Detta fram­ går även av Airport Telecoms egen argumentation, inte minst i den tidigare frågan om interimistiskt beslut och i frågan om att avtalet inte ska ogiltig­ förklaras med hänsyn till allmänintresset av att upprätthålla flygplatsverk­ samheten. Airport Radio är inte avsett för vanliga flygresenärer. Inte heller är systemet utformat för att användas utanför flygplatsområdet då dess täckning endast omfattar själva flygplatsområdena och intilliggande områden nära banorna. Samtliga aktörer som Airport Telecom räknar upp som användare av Airport FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA. DOM Sida 4 2484-15 E Radio är leverantörer som finns på plats på flygplatsen för att på ett eller annat sätt bedriva flygplatsverksamhet. Upphandlingen av Airport Radio är upphandlingspliktigt enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. Upphandlingen syftar i sin helhet, eller i vart fall till helt övervägande del, till att tillgodose den egna verksamhetens behov. Undantaget i 1 kap. 4 § LOU är inte tillämpligt. Swedavias förfarande, biträtt och genomfört av dotterdotterbolaget, är ett medvetet åsidosättande av LOU. Avtalet är en otillåten direktupphandling och ska förklaras ogiltigt. Det är uppenbart att Celab, som rätteligen skulle ha tilldelats kontraktet vid den första upphandlingen, riskerar att lida skada om avtalet får bestå. Det föreligger inte tvingande hänsyn till ett allmänintresse för att avtalet om Airport Radio ska få bestå. Nu aktuellt kontrakt är ett ramavtal med ett stort kontraktsvärde som avser löpande anskaffning av varor och tjänster under tre år med maximalt 24 månaders förlängning. Det handlar inte bara om inledande installationer utan även om löpande arbete och installationer un­ der en lång tid samt löpande tillhandahållande av nya komponenter. Airport Telecom har själv angett att den kommunikation som krävs för flygtrafiken under en tid framöver kan bedrivas med det befintliga systemet. En ogiltigförklaring av avtalet innebär inte att tidigare installerad utrustning måste bytas ut eller tas bort. Däremot måste det ekonomiska utfallet av transaktionerna återställas och en ny upphandling måste ske. En ny upp­ handling skulle ta viss tid och de direktupphandlingar som är nödvändiga under tiden upphandlingen pågår kan möjligtvis vara nödvändiga av tving­ ande hänsyn till allmänintresset av fungerande flygtrafik. Det är dock inte skäl för att låta ett maximalt fem år långt avtal till betydande värde bestå när upphandlingsreglerna åsidosatts på ett så flagrant sätt. Det finns också an- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM Sida5 2484-15 E ledning att befara att Airport Telecom kommer att fortsätta att anskaffa markradiosystem för andra flygplatser på samma sätt. Avtalet mellan Airport Telecom och SRS kan antas ha betydelse som bevis för att Airport Telecom genom otillåten direktupphandling har överträtt reg­ lerna om annonserad upphandling i LOU. Av avtalet framgår upphandling­ ens omfattning och karaktär. Därigenom framgår även att det är fråga om ett markradiosystem för Swedaviakoncernens eget behov och inte ett kontrakt som medför att undantagsregeln i 1 kap. 4 § LOU är tillämplig. Kostnaden för det direktupphandlande systemet har sekretessbelagt vad gäller priserna. Ett offentliggörande skulle sannolikt visa att skälet för att avbryta upphand­ lingen var en skrivbordskonstruktion för att kunna direktupphandla systemet från SRS. Airport Telecom anser att ansökan ska avslås och anför i huvudsak föl­ jande till stöd för sin inställning. Airport Telecom är ett helägt dotterbolag till Swedavia Real Estate AB som i sin tur är ett helägt dotterbolag till Swedavia. Airport Telecom bildades i december 2013 och påbörjade sin verksamhet den 1 april 2014. Airport Te­ lecom ska enligt sin verksamhetsbeskrivning i korthet utveckla, äga, nyttja och förvalta infrastruktur för kopparnät, fibernät, teknikrum och datorhallar på samtliga Swedavias flygplatser och i anslutning till Swedavias verksam­ het. Airport Telecom tillhandahåller ett vitt spektrum av teletjänster och har ett väl utbyggda fiber- och kopparnät samt olika typer av radiobaserade telenät. Airport Telecom är ansvarig för i princip alla telenät och teletjänster på Swedaviakoncernens flygplatser. Verksamheten inom Airport Telecom bed­ revs under åren som föregick bolagets bildande som en särskild affärsenhet inom Swedaviakoncernen. Orsaken till att bolaget bildades var den ökande Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA kommersiella potential som Swedaviakoncernen identifierat för olika typer av teletjänster på flygplatsområdena. Airport Telecom har lämnat in en ansökan till Transportstyrelsen om drifts­ godkännande av Airport Radio för kommunikation på manöverområdena på Arlanda och Bromma. Om ett driftsgodkännande inte skulle erhållas, eller dra ut på tiden, kommer Airport Radio att drivas helt mot övriga kundgrup­ per på kommersiell basis. Kommunikationen på manöverområdena kan un­ der en tid :framöver bedrivas med det befintliga systemet, vilket vid behov skulle kunna ersättas med ett särskilt system. Sammantaget har Airport Ra­ dios tänkta användning manöverområdena en underordnad betydelse. Airport Radio är baserat på en teknisk standard för radiokommunikation och kan användas för kommunikation mellan fasta eller bärbara enheter på flyg­ platsområdena samt för kommunikation med andra telenät i Sverige, t.ex. för att ringa till vanliga telefonnummer. Airport Radio är med andra ord jämförbart med ett mobilnät som täcker flygplatsområdena. Airport Tele­ com bedriver sin verksamhet som teleoperatör med tillstånd från Post- och telestyrelsen. Airport Telecom tillhandahåller teletjänster via Airport Radio till ett flertal externa kunder. Exempel på kunder är bolag som bedriver marktjänster åt flygverksamheten och flyg- och vaktbolag. Aktörer vars anställda befinner sig ute på flygplatsernas manöverområden och rullbanor är av säkerhetsskäl skyldiga att använda antingen Airport Radio eller flygplatsernas äldre mark­ radiosystem för sin kommunikation. Majoriteten av Airport Telecoms be­ fintliga och potentiella kunder är bolag utanför Swedaviakoncernen och kretsen av kunder är öppen. Airport Radio är publikt och teletjänsterna till­ handahålls för allmänheten på icke-diskriminerande och kommersiella vill­ kor i vinsmaximerande syfte. Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-1 5 E I UPPSALA Airport Telecom har anmält sin verksamhet i enlighet med 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. Av Post- och telestyrel­ sens (PTS) vägledning framgår att det utmärkande draget för ett publikt te­ lenät eller teletjänster som tillhandahålls allmänheten är att gruppen av po­ tentiella kunder inte är sluten, utan att det är möjligt för en vidare krets att ansluta sig. Av Kammarrätten i Stockholms dom i mål 143-10 framgår att teleundantagets tillämplighet inte förutsätter att kunderna är konsumenter. Airport Radio används främst för röstsamtal. Ett företag som efterfrågar röstsamtal kan välja mellan Airport Radio eller exempelvis ett vanligt mo­ bilnät. Endast en liten andelav antalet användare verkar på flygplatsernas manöverområden där de är skyldiga att använda ett system som är godkänt för sådana ändamål. Användningen på manöverområdena är därför inte kommersiellt avgörande för Airport Telecom. Airport Radios huvudsakliga konkurrensfördel är inte priset utan de sär­ skilda funktionerna som systemet har. Vidare kan systemet integreras mot exempelvis det fasta telenätet eller andra radiobaserade nät. För många före­ tag innebär dessa funktioner betydande mervärden. Det är givetvis företag med verksamhet på en eller båda flygplatserna eller i deras närhet som kan tänkas vara intresserade av att ansluta sig eftersom Airport Radio har be­ gränsad geografisk täckning. Detta påverkar dock inte kategoriseringen av nätet eller tjänsterna enligt vare sig 1 kap. 4 § LOU eller LEK. Användare av Airport Radio kan nå andra användare med extremt hög till­ förlitlighet jämfört med ett vanligt mobilnät. Det finns ett flertal konkurren­ ter vars telenät har täckning på båda flygplatserna, tex. TeliaSonera och Telenor. Airport Telecom konkurrerar direkt med dessa operatörer om kun­ der. Celabs påstående om att Airport Radio är ett internt telenät för de egna behoven är felaktigt. Avtalet omfattas av teleundantaget i 1 kap. 4 § LOU. Det är ostridigt att avtalets kontraktsvärde överstiger gällande direktupp- Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E handlingsgränser i LOU. Mot bakgrund av att avtalet inte omfattas av LOU och det kritiska läget på flygplatserna har leverans enligt avtalet skett myck­ et skyndsamt. Även om förvaltningsrätten skulle finna att undantaget i 1 kap.4 § LOU inte är tillämpligt ska avtalet bestå på grund av tvingande hänsyn till allmänin­ tresse. Markradiosystem används av ett flertal kritiska aktörer på Arlanda och Bromma, inklusive flyg- vakt- och bränslebolag samt bolag som bedri­ ver marktjänster för flygverksamheten. Markradio används för att koordi­ nera de centrala delarna av flygplatsernas verksamhet och är avgörande för fungerande trafik. Avbrott i kommunikationerna skulle medföra störningar i flygtrafiken och allvarliga risker för flygsäkerheten. Skadorna vid störningar eller minskad trafik skulle vara ytterst kännbar i hela landet. Fungerande och säkra flygtransporter till Arlanda och Bromma är av mycket stort allmänin­ tresse. Följden av att ett avtal ogiltigförklaras enligt 16 kap. 13 § LOU är att avtalet också är att anses som avtalsrättsligt ogiltigt. Huvudregeln är då att eventu­ ellt redan utförda prestationer ska gå åter. I nuvarande fall är det fullt möj­ ligt att montera ned den fysiska utrustningen som levererats och återföra den till SRS. Detta skulle innebära en fullständig återgång till det äldre markra­ diosystemet på båda flygplatserna. En särskild problematik är att Airport Telecom inte har kontroll över en stor del av de terminaler som användes i det äldre systemet, då dessa terminaler ägs av kunderna. För de kunder som hat gjort sig av med sina terminaler i samband med övergången till Airport Radio blir en återgång omöjlig. För det fall Airport Radio skulle stängas ned blir det nödvändigt att omedel­ bart begränsa flygtrafiken. Såväl Arlanda som Bromma har äldre markradio­ system i bruk. Dessa system har idag inte tillräcklig kapacitet och kaninte hantera det antal användare som krävs. På grund av systemens ålder är det I UPPSALA I'- Sida9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM , 2484-15 E I UPPSALA inte heller möjligt att uppgradera systemen för att möta dagens behov. På Bromma har det under den sista tiden innan driftsättningen av Airport Radio förekommit betydande störningar i markradiosystemet, vilket är ytterst all­ varligt. Det är inte möjligt att bedriva :flygtrafik av dagens omfattning på Arlanda och Bromma med de äldre markradiosystemen. Utan Airport Radio i drift skulle :flygtrafiken på i första hand Bromma behöva minskas markant för att inte äventyra flygsäkerheten. Den avgörande betydelse som avtalet har för säkerhet och funktion i den svenska flygtrafiken innebär att det finns ett sådant tvingande hänsyn till allmänintresse som leder till att avtalet måste bestå även om förvaltningsrätten skulle komma fram till att det föreligger grund för ogiltighet. Avtalet är i allt väsentligt redan fullgjort. DOMSKÄL Förvaltningsrätten har först att ta ställning till vilken lag som upphandlingen omfattas av. Tillämplig lagstiftning Enligt 1 kap.3 § LOU gäller inte LOU för upphandling som omfattas av LUF. Om ett kontrakt som avser både en verksamhet inom LOU samt en verksamhet inom LUF, och det inte går att avgöra vilken verksamhet som kontraktet huvudsakligen avser, ska LOU tillämpas (1 kap. 26 § LUF). Av 1 kap. 10 § 2 p. LUF framgår att en verksamhet omfattas av LUF om den består av utnyttjande av ett geografiskt område i syfte att ge tillgång till flygplatser, hamnar eller andra terminaler för transporter i luften eller till havs eller på inre vattenvägar. Verksamhet som avser att ge tillgång till flygplatser, dvs. själva infrastruk­ turen, som tex. landningsbanor, ankomsthallar, anordningar för lagerhåll­ ning av gods, frakt- och bagagehantering och påfyllande av bränsle för flyg­ plan är försörjningsverksamhet enligt 1 kap. 10 § LUF. Verksamhet som är Sida 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA nödvändig för att upprätthålla driften av den infrastrukturen bör också om­ fattas, tex. underhåll av landningsbanor, kajer, fordon och maskiner som används för att utföra nödvändiga flygplatsaktiviteter (Rosen Andersson H. m.fl., Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, En kommentar, 2015 s. 53). I artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG (försörj­ ningsdirektivet) anges att det finns en icke uttömande förteckning över upp­ handlande enheter enligt detta direktiv i bilagorna I-X. Enligt bilaga X ska allmänna flygplatser som drivs enligt luftfartslagen (1957:297) räknas som upphandlande enheter. I målet har kommit fram att Airport Telecom är ett helägt dotterbolag till Swedavia Real Estate AB som i sin tur är ett helägt dotterbolag till Sweda­ via. Swedavia är ett helägt statligt bolag som äger, driver och utvecklar flygplatser i Sverige. Arlanda och Bromma är två av dessa flygplatser. Mot denna bakgrund måste den flygplatsverksamhet som Swedavia bedriver på Arlanda och Bromma anses omfattas av LUF (1 kap. 10 § LUF). Vidare får Swedavia, med tanke på koncernstrukturen, anses kunna utöva ett bestäm­ mande inflytande över Airport Telecom och dess verksamhet. Airport Telecom uppger att verksamheten som numera bedrivs av Airport Telecom tidigare bedrevs av en särskild a:ffärsenhet inom Swedavia. Enligt förvaltningsrättens mening kan sättet som en upphandlande enhet har valt att bygga upp sin koncernstruktur på inte i sig påverka om LUF eller någon annan lag ska tillämpas på en upphandling. Celab och Airport Telecom är ense om att ett fungerande markradiosystem är en förutsättning för att flygtrafik ska kunna bedrivas på Arlanda och Bromma. Vidare har Airport Telecom vid upprepade tillfällen framhållit att flygtrafiken till och från aktuella flygplatser påverkas om avtalet ogiltigför- Sida 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA klaras och Airport Radio stängs ned. Dessa omständigheter talar enligt för­ valtningsrättens mening starkt för att Airport Radio har en viktig roll i den flygplatsverksamhet som bedrivs. Airport Telecom har dock även hävdat att kommunikationen på manöver­ områdena under en tid kan bedrivas med det befintliga systemet. A andra sidan gör Airport Telecom samtidigt gällande att avtalet har väsentlig bety­ delse för flygtrafiken på Arlanda och Bromma. Celab anför att det markra­ diosystem som Swedavia tidigare försökt upphandla enligt LUF avsett ett nästan identiskt markradiosystem. Airport Telecom har också medgett att det är riktigt att det nu aktuella avtalet och dess specifikationer avseende kontraktsföremålet i stor utsträckning överensstämmer med förfrågningsun­ derlaget i Swedavias tidigare upphandling. Förvaltningsrätten anser att detta talar för att Swedavia, åtminstone tidigare, ansett att upphandling av ett nytt markradiosystem bör omfattas av LUF. Mot bakgrund av det som kommit fram i målet får Airport Radio anses vara starkt relaterad till Arlanda och Brommas infrastruktur och transporten av passagerare G:fr. EU-domstolens avgörande i mål C-247/89, ANA-EP). Även med beaktande av det som Airport Telecom anfört om Airport Radios kommersiella potential m.m. finner förvaltningsrätten att upphandlingen av Airport Radio huvudsakligen får anses avse den flygplatsverksarnhet som Swedavia bedriver på Arlanda och Bromma. Med andra ord ska LUF till­ lämpas vid bedömningen av om avtalet ska förklaras ogiltigt eller inte. För­ valtningsrätten noterar att det inte finns något undantag i LUF som motsva­ rar det s.k. teleundantaget i 1 kap. 4 § LOU. Upphandlingens förenlighet med LUF Celab uppger att avtalet har ett stort kontraktsvärde. Airport Telecom har anfört att det är ostridigt att avtalets kontraktsvärde överstiger gällande di- Sida12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA rektupphandlingsgränser i LOU. Det har inte kommit fram något som tyder på att avtalets kontraktsvärde skulle understiga de tröskelvärden som anges i 1 kap.2 § LUF. Mot denna bakgrund och med hänsyn till det som i övrigt lagts fram får det anses vara utrett att upphandlingen faller utanför 15 kap. LUF:s tillämpningsområde (15 kap. 1 § LUF). Airport Telecom har inte kommenterat det som Celab uppgett om att upp­ handlingen av Airport Radio genomförts utan annonsering. Denna uppgift får därför anses vara riktig. Enligt 7 kap. 1 § LUF ska en upphandlande en­ het som avser att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal annonsera upp­ handlingen om inte något annat följer av 4 kap.2 § LUF. I 4 kap.2 § LUF anges de situationer då en direktupphandling får ske enligt LUF. Eftersom det är en undantagsregel ska den tillämpas restriktivt och det är den upphandlande enheten som har bevisbördan för att bestämmelsen är tillämplig (Rosen Andersson H. m.fl., anfört arbete s.246). Airport Telecom har uppgett att det förekommit betydande störningar i markradiosystemet innan driftsättningen av Airport Radio och att avtalet varit nödvändigt för att avhjälpa kapacitetsbrist. I målet har framgått att Swedavia tidigare påbörjat en upphandling av ett närmast identiskt markra­ diosystem, men att den upphandlingen avbröts. Enligt förvaltningsrätten tyder denna omständighet på att moderbolaget i den koncern som Airport Telecom tillhör haft kännedom om att Arlanda och Bromma behövde ett nytt markradiosystem. Ett undantag från kravet på annonsering är att det varit absolut nödvändigt att tilldela kontraktet, men att det förelegat synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses som gjort en föregående annonse­ ring omöjlig (4 kap.2 § 4 p. LUF). Förvaltningsrätten anser inte att det som kommit fram i målet visar att förutsättningarna för detta undantag är upp- Sida 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA fyllda. Airport Telecom har inte heller anfört, än mindre visat, att något an­ nat av undantagen från annonseringsskyldigheten i 4 kap. 2 § LUF är upp­ fyllt. Mot denna bakgrund finner förvaltningsrätten att Airport Telecom har slutit avtalet i strid mot annonseringsskyldigheten i 7 kap. 1 § LUF. Enligt 1 6 kap. 13 § LUF ska därför avtalet förklaras vara ogiltigt. Förutsättningar för att låta avtalet bestå I 1 6 kap. 14 § LUF anges att avtal ska få bestå, trots att förutsättningarna för ogiltighet i 13 § är uppfyllda, om det finns tvingande hänsyn till ett allmän­ intresse. Av förarbetena (prop. 2009/10:180 s. 137 ff.) till bestämmelsen framgår bl.a. följande. Hänsyn som EU-domstolen bedömt som tvingande i sin praxis är t.ex. allmän ordning och säkerhet och skydd för människors liv och hälsa. Avsikten är att bestämmelsen ska tolkas restriktivt och det är endast exceptionella omständigheter som ska medföra att ett avtal får bestå. Det ligger i sakens natur att den som åberopar att en sådan undantagssituat­ ion föreligger också har bevisbördan för detta. Airport Telecom har å ena sidan uppgett att kommunikationen på manöver­ områdena under en tid kan bedrivas med befintliga markradiosystem. A andra sidan har bolaget hävdat att det inte är möjligt att bedriva flygtrafik av dagens omfattning på Arlanda och Bromma med de äldre systemen. Vidare har Airport Telecom uppgett, vilket inte Celab invänt mot, att det förekom­ mit betydande störningar i de äldre markradiosystemen och att Airport Ra­ dio är i funktion på båda flygplatserna. Celab har uppgett att ett fungerande markradiosystemet på aktuella flygplatser är av avgörande betydelse för driften av flygledningen och för flygsäkerheten. Förvaltningsrätten konstaterar att det är utrett i målet att en förhållandevis stor andel av inrikes - och utrikesflygtrafiken i Sverige är beroende av Ar- Sida 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 2484-15 E I UPPSALA landa och Bromma. Med andra ord fyller fungerande och säker flygtrafik på dessa flygplatser en viktig samhällsfunktion. Om avtalet förklaras ogiltigt skulle Arlanda och Bromma, under en övergångsperiod, få klara sig med de äldre markradiosystemen. Även om Airport Telecom, till viss del, lämnat motstridiga uppgifter saknas anledning att ifrågasätta de uppgifter som läm­ nats om bl.a. kapacitetsbrist i de äldre markradiosystemen och störningar vid användandet av dessa. Med hänsyn till det som Celab och Airport Tele­ com anfört och den utredning som lagts fram får det vidare anses vara utrett att en återgång till de äldre markradiosystemen skulle påverka flygtrafiken och flygsäkerheten på Arlanda och Bromma negativt. Detta berör i sin tur, både direkt och indirekt, väldigt många företag och privatpersoner. Enligt förvaltningsrättens mening påverkar markradiosystemets funktion och tillförlitlighet på Arlanda och Brommas i allra högsta grad människors liv och hälsa. Dessutom är det stora grupper i samhället som skulle drabbas om flygsäkerheten äventyras eller om flygplatsverksamheten på Arlanda och Bromma måste begränsas. Sammantaget får det därför anses föreligga såd­ ana omständigheter i målet som omfattas av begreppet tvingande hänsyn till ett allmänintresse. Därmed finns skäl enligt 16 kap. 14 § LUF för att låta avtalet få bestå, vilket innebär att avtalet inte ska förklaras vara ogiltigt. An­ sökan om överprövning av avtalets giltighet ska då avslås. Editionsyrkandet Celab yrkar att förvaltningsrätten ska förelägga Airport Telecom att till för­ valtningsrätten ge in hela det aktuella avtaletmed bilagor utan maskering. Till stöd för yrkandet anges i huvudsak att avtalet kan antas ha betydelse som bevis för att Airport Telecom genomfört en otillåten direktupphandling. Förvaltningsrätten har kommit fram till att Airport Telecom agerat i strid mot 7 kap. 1 § LUF genom att teckna avtal med SRS utan föregående an­ nonsering. Därmed har avtalet och dess bilagor inte någon betydelse som FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA DOM Sida 15 2484-15 E bevis för att Airport Telecom genomfört en otillåten direktupphandling. Yr­ kandet om editionsföreläggande ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/lA LOD) Lena Bjömer rådman Målet har handlagts av föredraganden Anderz Eriksson.