KAMMARRÄTTEN I STOCKHOLM Avdelning 6 BESI.JUT 2012-03-30 Meddelat i Stockholm Sida 1 (4) Mål nr 1645-12 ,,-l "�-,;,_-;:·•�=•.:-.:,,:-,-::;::......,__-:;-:!_ ••·--·- KLAGANDE Försäkringskassan MOTPART Uppsala Universitet, 202100-2932 Box 256 751 05 Uppsala ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE ·-- t;, 'i Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 20 februari 2012 i mål nr 21601-11, se bilaga A SAKEN Offentlig upphandling KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE 1. Kammarrätten meddelar prövningstillstånd. • .,, •;r.••-":':,:""___,__., .,.;;�,:,"-.., -� - - ' 2. Kammarrätten undanröjer förvaltningsrättens dom och återförvisar målet till förvaltningsrätten för ny prövning. Dok.Id 243349 Postadress Box 2302 I 03 17 Stockholm Besöksadress Birger Jarls Torg 5 Telefon Telefax 08-561 690 00 08-14 98 89 E-post: kammarrattenistockholm@dom.se www.kammarrattenistockholm.domstol.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-16:00 KAMMARRÄTTEN I STOCKHOLM Avdelning 6 BESLUT Sida 2 Mål nr 1645-12 BAKGRUND Försäkrin�gskassan beslutade den 18 oktober 2011 att avbryta upphandling handlednmg". Som skäl för b Islutet angavs följande. jI av "Utbil ning i Motiverande samtalsmetodik (MI) med tillhörande ! Efter förvaltningsrättens d�m, daterad 2011-10-13 i överprövning I mål nr 16846-11, återstod �nbart Uppsala universitets anbud. Detta anbud uppfyller dock inte 1µ-avet på tidpunkt för leverans och ingen I leverantör kan därför tilldelas kontrakt. I I ' Uppsala universitet ansökte Js Förvaltningsrätten i Stockholm om ! överprövning av Försäkrings�assans beslut att avbryta upphandlingen och i yrkade att förvaltningsrätten *ulle besluta att upphandlingen fick avslutas först sedan rättelse gjorts inn�dbärande att beslutet upphävdes. Ii Försäkringskassan bestred bi all till Uppsala universitets ansökan om överprövning och anförde sorn grund härför bl.a. följande. Sedan den ursprungliga bedömningen h+ lång tid förflutit och det stod vid tiden för avbrytandebeslutet klart att uföildningen inte skulle kunna genomföras före årets slut. Startdatum har pas�erats och är alltså inte heller möjligt att infria. Mot denna bakgrund har FörsI�ingskassan haft. sakliga skäl för avbrytande I av upphandlingen. Vidare finb.nsieras det projekt för vilket utbildningen upphandlades helt av Europeibka Socialfonden. Anslagets storlek är beroende av att vissa utbildnil1gar hinner genomföras och krymper hela tiden. Anslaget uppgår nu till/1,7 miljoner kronor och Uppsala universitets anbud är cirka 1 miljon kronO:r högre. Projektet skulle således, om det i genomförs med Uppsala universitet som leverantör, bli avsevärt dyrare än ; vad Försäkringskassan haft an.ledning att räkna med. Även denna omständighet är ett sakligt skäl för avbrytande av upphandlingen. i: ! ! KAMMARRÄTTEN I STOCKHOLM Avdelning 6 BESLUT Sida 3 Mål nr 1645-12 I ett kompletterande yttrande mar Försäkringskassan anfört att Försäkringskassan i avbrytancl,ebeslutet konstaterat att endast en anbudsgivare återstod efter fö�-valtningsrättens dom. Därmed har avbrytandebeslutet även grun4ats på bristande konkurrens, vilket är ett sakligt skäl för avbrytande av !upphandlingen. Uppsala universitet har ifråga�att Försäkringskassans möjlighet att anföra nya grunder för sitt beslut att �vbryta upphandlingen. I den överklagade domen bifö[I förvaltningsrätten Uppsala universitets ansökan. Som skäl anfördes bl.a. att förskjutningen i tid för att genomföra utbildningen och förändringa:ri i finansiering av utbildningsprojektet som medfört att anbudet blivit avsevärt dyrare än vad Försäkringskassan räknat med inte utgjorde sakliga skäi för att avbryta upphandlingen. YRKANDEN M.M. Försäkringskassan yrkar att kammarrätten ska meddela prövningstillstånd samt upphäva förvaltningsrät�ens dom och förklara att avbrytandebeslutet står fast. Till stöd för överklagandet anförs bl.a. följande. I motiveringen till avbrytandebeslutet har angett� att endast ett anbud återstod. Hänned har I SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Kammarrätten finner skäl att imeddela prövningstillstånd och företar målet till omedelbart avgörande. beslutet, utöver de övriga skäl som angetts, motiverats med bristande ! konkurrens. Detta förtydliga�es i yttrande till förvaltningsrätten den 16 november 2011. Det framgår inte av domen hur eller om rätten har bedömt denna avbrytandegru{1d. KAMMARRÄTTEN I STOCKHOLM Avdelning 6 BESLUT Sida4. Mål nr 1645-12 Förvaltningsrätten har funnit att de av Försäkringskassan åberopade grunderna, förskjutning i tid för att genomföra utbildningen och förändringar i finansiering av utbildningsprojektet som medfört att anbudet blivit avsevärt dyrare än vad Försäkringskassan räknat med, inte utgjort sakliga skäl för att avbryta upphandlingen. Försäkringskassan har i förvaltningsrätten även åberopat bristande konkurrens som grund för att avbryta upphandlingen. Någon prövning av den grunden har såvitt framgår inte gjorts av förvaltningsrätten. Med hänsyn till detta och med beaktande av instansordningsprincipen finner kammarrätten att förvaltningsrättens dom ska undanröjas och målet återförvisas till förvaltningsrätten för ny prövning. Detta beslut får enligt 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte överklagas. al-{zcCv-- Catharina Abrahamsson kammarrättsråd ordförande Carin Jalm kammarrättsråd referent Annelie Roslund föredragande FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM. Allmänna avdelningen SÖKANJDE DOM 2012-02-20 Meddelad i Stockholm Mål nr 21601-11 Enhet 17 '-t'...:>\\<....;._<....::-:)� I\ -Sida 1 (7) Uppsala universitet, 202100-2932 Box 256 751 05 Uppsala MOTPART Försäkringskassan, Huvudkontoret Juridikstaben 103 51 Stockholm SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling- LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller ansökan på så sätt att Försäkringskassans beslut att avbryta upphandlingen ogiltigförklaras. Dok.Id 193727 Postadress B;esöksadress Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockbolm@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-15:00 I I 5 76 Stockholm E-post: Tegeluddsvägen 1 08-561 680 00 Telefon FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen BAKGRUND Sida 2 DOM 21601-11 Försäkringskassan (FK) genornfå�de en upphandling för att säkerställa myndighetens behov av utbildning av cirka 40 handläggare i motiverande samtalsmetodik (MI) med tillhörande handledning samt att genom avtalet uppnå kvalitativ och stabil leverans av tjänsterna. Upphandlingen genom­ fördes genom ett förenklat förfarande enligt 15 kap. LOU. Bl.a. Uppsala universitet (UU) var anbudande leverantör i upphandlingen. I meddelande till UU den 27 juli 2011 gav FK l.JlJ tillfälle att anpassa sin erbjudna prisbild eftersom det pris som erbjöds i anbudet var för högt för FK:s budget för uppdraget. I meddelande till UU den 2 augusti 2011 gav FK UU möjlighet att anpassa tidsplanen för genomförandet så att den stämde överens med den planerade avtalsstarten den 1 oktober 2011. Enligt FK hade det vid utvärderingen av kriteriet kursupplägg/genomförande framlrnmm.it att UU lämnat en tid­ punkt för kursstart som inträdde före avtalet trätt i kraft I tilldelnbgsbeslut den 9 augusti 2011 meddelade FK att Högskolan Dalar­ na hade tilldelats kontraktet. Den 13 oktober 2011 beslutade förvaltningsrätten att upphandlingen skulle avslutas först sedan rättelse skett i form av ett förkastande av Högskolan Dalarnas anbud. Som skäl angavs att Högskolan Dalarna inte uppfyllde skallkravet i avsnitt 3.6 i förfrågningsunderlaget (se mål nr 16846-11). Av ett protokoll från den 18 oktober 2011 framgick att FK beslutat att av­ bryta upphandlingen. Som skäl för beslutet angavs följande. Efter förvalt­ ningsrättens dom återstod enbart UU:s anbud. A11budet uppfyllde leveran­ törskraven, de ovillkorliga kraven i upphandlingen och bolaget hade accep- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 3 DOM 21601-11 terat de kommersiella villkoren. Av anbudet framgick dock att samtliga krav inte uppfyllts enligt kravspecifikationen. I anbudet angavs att kurs­ starten var planerad till vecka 37, vilket var en tidpunkt före möjlig avtals­ start. I en reviderad tidsplan angav UU att kursen förväntades vara genom­ förd vecka 8 år 2012. Istället för att anpassa genomförandet till FK:s krav har UU flyttat fram hela utbildningspaketet till en avtalsstart och angett en tidpunkt för leverans som låg åtta veckor senare än tidpunkten i det ställda kravet. Leveranskravet var således inte uppfyllt av den enda kvarvarande leverantören och ingen leverantör kunde därför tilldelas kontrakt. ANSÖKAN OM ÖVERPRÖVNING OCH YJRKANDEN M..M. UU ansöker hos förvaltningsrätten om överprövning av FK:s beslut att avbryta upphandlingen och yrkar att förvaltningsrätten ska besluta att upp­ handlingen f'ar avslutas först sedan rättelse gjorts innebärande att beslutet upphävs. Till stöd för sin talan anför UU följande. Upphandlingen bryter mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU. Grunden till att av­ bryta upphandlingen är inte korrekt; UU uppfyller samtliga i förfrågnings­ underlagets uppställda skallkrav och har genom att FK felaktigt avbrutit upphandlingen lidit skada. UU lämnade den 28 juni 2011 anbud enligt FK:s förfrågningsunderlag. UU uppfyllde samtliga i förfrågningsunderla­ get ställda krav. Efter anbudstidens utgång fick UU lämna ett nytt pris som var sänkt med ungefär 20 procent. UU uppfyller i sitt anbud de krav som FK ställt. I en ny förhandlingspropå önskar FK att kursstarten påbörjas först den 1 oktober 2011. Av det ursprungliga förfrågningsunderlaget :framgår inget datum för genomförande eller datum då kursen tidigast ska påbörjas. Eftersom FK anger att kursstarten ska ske efter den I oktober 2011 berElmas kursupplägget efter detta. FK tycks ha sammanblandat kra­ vet på k:w-sstart och FK:s preliminära bedömning avseende avtalsstart. UU:s påstådda bristande kravuppfyllnad är en efterhandskonstruktion. Ge­ nom sin begäran om att flytta fram kursstarten har FK ändrat villk.oren i FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 4 DOM 21601-11 upphandlingsunderlaget. Genom att under förhandling begära att kursstar·­ ten ska flyttas fram har FK ändrat villkoren i förfrågningsunderlaget på ett otillåtet vis. Förhandlingarna kan inte läggas till grund för att bedöma UU:s ursprungliga kravuppfyllnad eftersom FK ändrat kravet för kursens genom­ förande. Hur som helst uppfyller UU både de ursprungliga kraven samt de nya kraven. FK har efter förvaltningsrättens dom gjort en ny utvärdering av kravuppfyllnaden och i denna lagt det tidigare förhandlingsunderlaget till grund. Ett sådant förfarande är inte tillåtet. Om sakliga skäl föreligger kan upphar1dlande myndigheten avbryta en upphandling, FK har inte angivit något sådant skäl, beslutet är därför inte förenligt med gällande lagstift­ ning. Ansvaret över att tidpunkierna för upphandlingens genomförande uppfylls kan inte åläggas leverantören. Avseende p1iset har FK själva an­ givit 2 miljoner, UU offererade anbud ligger inom rarnen för FK:s budget. FK:s skäJ att avbryta upphandlingen är således inte sakliga. UU har varit tillmötesgående och anpassat sig till FK:s krav, och inte på något sätt nå­ gonstans angivit att UU inte kan uppfylla kraven. FK bestrider bifall till UU:s ansökan om omprövning och anf'ör bl.a. föl­ jande. I förfrågningsunderlaget punkterna 1.8 och 2.11 framgår att avtalsti­ den börjar den 1 oktober 2011 och av detta följer att utbildningen inte kan börja levereras förrän tidigast det datumet. Att kursen ska vara genomförd senast den 3 1 december 2011 framgår under paragrafen 5 omfattning och krav på tjänsten och i de kommersiella villkoren, vilka UU har accepterat. Någon möjlighet att missförstå kravet på slutdatum kan det alltså inte fin­ nas utrymme för. I den första bedömningen ar1togs att UU ändå skulle kuri­ na leverera i tid. Emellertid har UU själv uppgett att utbildningen inte kan slutlevereras förrän i vecka åtta år 2012. FK har i en dom ålagts att förkasta Högskolan i Dalarnas anbud, och följt den domen. I sin nya bedömning har FK dock inte kunnat bortse från information som UU har lämnat i det ur­ sprungliga anbudet, vilket alltså innebär att leverans före slutdatum inte är möjlig. FK får i enlighet med likabehandlingsprincipen inte efterge eller FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 5 DOM 21601-11 bortse från ett krav i förfrågningsunderlaget oavsett när det visat sig att kravet inte uppfyllts. På grund av att lång tid har förflutit och att det vid beslutet om att avbryta upphandlingen stod klart att utbildningen inte skul­ le kunna genomföras före årets slut hade startdatumet redan passerats. Mot denna bakgrund har FK haft sakliga skäl för avbrytande. Det projekt för vilket utbildningen upphandlades finansieras helt av Europeiska Unionen. Anslagets storlek är konstruerat på så sätt att det är beroende av att vissa utbildningar hinner genomföras, och krymper hela tiden. Just nu ligger det nere i cirka 1,7 miljoner kronor, UU:s anbud ligger cirka en miljon högre. Och projektet skulle om det genomförs med UU som leverantör bli avse­ värt dyrare än vad FK haft anledning att räkna med. Även denna omstän­ dighet är sakligt godtagbart skäl för att avbryta. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Av 1 kap 2 § andra stycket LOU framgår att endast 15 kap. tillämpas på Av 15 kap. 1 § LOU framgår bl.a. vilka kapitel i lagen som ska tillämpas på sådana upphandlingar. Där framgår bl.a. att 1 och 16 kap. är tillämpligt. I 16 kap. 6 § LOU anges att om den upphandlande myndigheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestäm­ melse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att d,en får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Förvaltningsrättens bedömning Förvaltningsrättens prövning i målet omfattar huruvida FK genom sitt be-­ slut att avbryta upphandlingen har handlat på ett sådant sätt som strider mot LOU. Frågan som ska ställas under förvaltningsrättens prövning är huruvida .:nyndigheten har haft sakliga och därmed i enlighet med LOU upphandlingar som inte omfattas av direktivet. I 1 kap. 9 § LOU anges att upphandlande myndigheter ska behandla leve­ rantörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 6 DOM 21601-11 giltiga sk.sJ för att avbryta upphandlingen Gfr HFD/RÅ 2005 ref 62 samt HFD/RÅ 2008 ref 35). En upphandlande myndighet kan således under vissa omständigheter av­ bryta en upphandling. Lagen reglerar dock inte närmare under vilka förhål­ landen en upphandling får avbrytas. Mot denna bakgrund har den praxis som har utvecklats på området blivit vägledande. Exempel på omständigheter för avbrytande av en upphandling som enligt rättspraxis bedömts som sakliga och därmed giltiga enligt LOU är för det första att anbudet/anbuden har orimligt höga priser, se HFD/RÅ 2009 ref 43. Vidare kan saklig grund för avbrytande av en upphandling vara att det endast finns en anbudsgivare och att detta åsidosätter konkurrenskravet, se EG-domsiolens dom den 16 september 1999 i mål C-27/98 Fracasso och/mot Leitschutx mot Österrike och HFD/RÅ 2008 ref 35. Slutligen har byte av utvärderingsgrund enligt EG-domstolens dom den 16 oktober 2003 i mål m C-244/02 Kauppatalo Hansel Oy mot lmtran kupunki och fel i förfrågningsunderlaget enligt Kammarrätten i Göteborgs dom den 28 janu­ ari 2009 i mål nr 6645-08 bedömts utgöra sakliga skäl för avbrytande. I detta mål har UU:s möjligheter att påbörja och slutföra vissa delar av den efterfrågade utbildningen inom en viss tidsram ifrågasatts och därför legat till grund för Försäkringskassans bedömning att sakliga skäl för att avbryta upphandlingen förelegat. Vidare har Försäkringskassan anfört att finansie­ ringen har försvårats vartefter tiden har gått samt att UU:s anbud blir dyra­ re än de räknat med. Enligt förvaltningsrättens mening finns fortfarande lång tid kvar att genomföra utbildningarna. Öve1iygande argument för att det faktum att tidpunkten för genomförande i vissa delar har passerats skul-· le medföra hinder mot att utbildningen fortfarande kan genomföras har inte framkommit. Detta sagt mot bakgrund av att avtalstiden för det avtal som ska upphandlas ska löpa under perioden den 1 oktober 2011 - den 31 janu- Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄT']['EN DOM 2 1 601-11 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ari 2014. Förs�jutningen i tid för att genomföra utbildningen kan därför inte anses ha utgjort ett sakligt skäl för att avbryta upphandlingen. Det För­ säkringskassan anfört om förändringar i finansiering av utbildningsprojek­ tet som följer av att utbildningen ännu inte kommit till stånd medför inte att sakligt skäl att avbryta upphandlingen förelegat. Enligt rättens mening kan inte varje förändring i fråga om finansiering medföra att sakliga skäl för att avbryta upphandlingen föreligger. Varje prövning i förvaltnings­ domstolarna kan fördröja fullgörandet av upphru1dlingar och i detta fall finns som sagt fortfarande en lång tidsram inom vilken upphandlingen kan fullgöras. Det som anförts om förändrade förutsättningar för finansiering och att UU:s anbud blir avsevärt dyrare än vad Försäkringskassan räknat med visar inte att FK riskerar att överskrida sin budget eller att priset för utbildningen blir orimligt högt. Enligt rättens mening kan Försäkringskas­ sans beslut att avbryta upphandlingen inte anses vara sakligt motiverat och det strider därför mot LOU:s krav på affärsmässighet. Ansökan ska därför bifallas genom att Försäkringskassans beslut att avbryta upphandlingen ska ogiltigförldaras. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/I A LOU). ,Ji���_A,-J Magnus Äharnmar Rådman Föredraganden har varit Katarina Stlitz Norland.