FÖRVALTNINGSRÅTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Enhet12 SÖKANDE Sida1 (8) Sirius Omsorg Aktiebolag, 556148-4626 Tegelviksgatan12 116 41 Stockhohn Ombud: Advokat Peter Adamsson Sandart & Partners Advokatbyrå KB Box 7131 103 87 Stockholm MOTPART Haninge kommun 136 81 Haninge SAKEN Offentlig upphandling FÖRVALTNINGSRÅTTENS AVGÖRANDE . 2015 -01- 1 6 Avd DOM 2015-01-16 Meddelad i Stockholm Mål nr 12406-14 KONKURRE NSVERKET Dnr KSnr Aktbil Förvaltningsrätten avslår Sirius Omsorg Aktiebolags ansökan om överprövning. Dok.Id 499366 Postadress Besöksadress Tegeluddsvägen 1 Telefon Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:30. 115 76 Stockholm 08-561 680 00 Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se E-post: FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen YRKANDEN M.M. DOM Sida2 12406-14 Haninge kommun (kommunen) genomför en upphandling avseende skol­ skjutsar, dnr 49/2014. Kommunen meddelade den 23 maj 2014 tilldel­ ningsbeslut i upphandlingen. Sirius Omsorg Aktiebolag (bolaget) ansöker om överprövning och yrkar i första hand att förvaltningsrätten beslutar om rättelse varvid utvärdering även sker av bolagets anbud och i andra hand att förvaltningsrätten förord­ nar att upphandlingen ska göras om. Bolaget anför i huvudsak följande. Kommunen har genom en felaktig tillämpning av 3.0.7. i utvärderingsmo­ dellen förkastat bolagets anbud. Vid en korrekt tillämpning ska bolagets anbud prövas i steg tre i utvärderingsmodellen och därmed utvärderas mot kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Ett obligatoriskt krav med avseende på den tjänst som upphandlas av det slag som återfinns i 3.0.7 i utvärderingsmodellen förutsätter beskrivningar av rent hypotetiska situationer. Det går således inte att kontrollera om det krav som ställs på tjänsten i 3.0,7 efterlevs eller inte, Som bakgrund till de konkreta beskriv­ ningar av hur man inom bolaget hanterar bemötandesituationer lämnades i anbudet även en beskrivning av de kärnvärden som styr bolagets verksam­ het kring hur man hanterar bemötanden av resenärer. På motsvarande sätt beskrevs den vision som bolaget arbetar utifrån frågor av detta slag. Med utgångspunkt i de upplysningar som lämnats i förfrågningsunderlaget om vad som efterfrågats har svaret från bolaget ett innehåll som inte kan ge Ej ok. De faktorer som enligt utvärderingsmodellen ska leda till detta resul­ tat saknas. Det utrymme som anvisades i förfrågningsunderlaget för att beskriva hur anbudsgivaren arbetar med bemötandefrågor var ytterst be­ gränsat. Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 12406-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen I förfrågningsunderlaget framgår det inte något om att den beskrivning som anbudsgivaren ska göra måste vara "konkret" eller på vilket sätt konkret ska förstås. Det blir i synnerhet svårt att förstå det nännare innehållet i be­ greppet när svaren är hypotetiska och i den meningen att de avser situat­ ioner som inte ens behöver uppkomma vid utförandet av tjänsten. Bolagets eventuella misstag att inte beskriva grundutbildningen i svaret kan rimligtvis inte påverka kommunens anbudsprövning då denna beskriv­ ning inte kan anses omfattas av kriterierna för kommunens prövning. De anvisningar som kommunen har lämnat för att anbudet ska bedömas som Ej ok innehåller ingen information om att svaret även ska beskriva grundutbildningen och fortbildningen. Det framgår heller inte att kommu­ nen kommer att förkasta anbudet om det inte innehåller information av detta slag. Någon tydlig anvisning lämnas inte heller om att ett svar ska innehålla information om grundutbildning och fortbildning avseende det led som avser bedömningen av mervärde. Den enda anvisning som ges för att ett anbud inte uppfyller den obligatoriska delen är att någon trovärdig beskrivning inte lämnas av hur man arbetar med bemötande:frågor. Nu sy­ nes kommunen dock mena att det utöver den enda anvisningen också måste finnas information som uppenbarligen endast avser bedömning av mervärde. En bedömning av mervärde kan dock inte, oavsett svarets inne­ håll, leda till att anbudet ska förkastas. Om anvisningarna för vilken in­ formation som ska lämnas för ett visst mervärde blandas samman med den information som krävs för att uppfylla ett obligatoriskt krav innebär detta att ilir:frågningsunderlaget inte uppfyller vare sig kraven på transparens eller likvärdighet. Definitionen av punkt 3.0.7 anges att både resultatet Ej Ok och Ok ger ett värde av 0,00, dvs inte att Ej Ok ska leda till att anbudet förkastas. Kom­ munen skulle inte ha förkastat anbudet utan endast tilldelat bolaget mer- Sida4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 12406-14 Allmänna avdelningen värdet0,00 . Kommunen synes vid anbudsprövningen ha bedömt om be­ skrivningen i anbudsformuläret som sådan kan anses uppfylla den ob1iga­ toriska minsta nivån. Detta ger sken av att bedömningen snarare tar sikte på den litterära kvaliteten i beskrivningen än för tjänstens utförande under avtalstiden. Det finns en uppenbar risk för sammanblandning mellan de obligatoriska kraven när dessa förs in i steg tre till vilket endast de anbud som bedöms uppfylla samtliga krav i kravspeci:ficeringen har gått vidare. I aktuell upphandling finns det en specifik del som benämns skallkrav och en del som benämns utvärderingsmodell. Bolagets anbud har förkastats till följd av ett kriterium i delen utvärderingsmodell som får förstås hänföra sig till utvärderingsfasen av upphandlingen dvs. en bedömning av vilket an­ bud, som inte av andra skäl diskvalificerat Sig, som är det mest ekonomiskt fördelaktiga. Syftet med mervärdeskriterier är inte att utesluta en anbuds­ givare för att denne inte i tillräcklig grad uppfyller mervärdeskriteriet. Mervärdeskriteriet har då övergått i att vara ett obligatoriskt kriterium vil­ ket då tydligt ska framgå för att inte brista i transparens. Haninge kommun (kommunen) yrkar att bolagets ansökan avslås och anför i huvudsak följande. Bolaget har med sitt svar gällande krav3.0.7 inte be­ skrivit hur de konkret arbetar med bemötandefrågor. Bolaget har visserli­ gen kortfattat beskrivit hur de har rutiner för vissa händelser men de har inte konkret beskrivit tre olika situationer som kan uppkomma och de har därmed inte heller beskrivit hur de hanterar sådana situationer. Bolaget har därmed lämnat en bristfällig beskrivning som ligger på en otillräcklig nivå. Bolaget har i svaret för krav3 0. . 7 inte skrivit någonting om bolagets grundutbildning och fortbildningen som tydligt var ett krav i förfrågnings­ underlaget under punkt3.0.7. Bolaget hade möjlighet att bifoga en eller flera bilagor till anbudet. I STOCKHOLM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 12406-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Punkt 3.0.7 är endast en del av utvärderingsfasen i upphandlingen. Det är mycket vanligt att upphandlande myndighet i förfrågningsunderlaget ber anbudsgivare beskriva hur en tjänst kommer utföras och sedan bedöms svaret i anbudsutvärderingen. Detta ska inte blandas samman med när en upphandlande myndighet ställer krav på hur en tjänst ska utföras under avtalstiden. Ett sådant krav måste kunna följas upp men ska inte jämföras med det nu aktuella kravet. Det framgår tydligt i anbudsutvärderingen vilka krav som är obligatoriska och vilka som ger mervärden. Förutom de obligatoriska ska-kraven kan anbudsgivaren tydligt utläsa vad som ska lämnas in och hur svaren kom­ mer att bedömas. I upphandlingsföreskriftema står det att prövningen av om ett anbud klarar kraven sker utifrån anbudsgivarens intyganden och beskrivningar. Bolaget har dessutom inte i sin beskrivning av hur det upp­ fyller krav 3.0.7 angivit att det uppfyller i förfrågningsunderlaget ställda krav. Kommunen har naturligtvis inte bedömt den litterära kvaliteten utan har bedömt hur kravet är uppfyllt i jämförelse mot ställda kriterier. Det står i förfrågningsunderlaget att det kommer att bedömas hur man konkret arbetar med bemötandefrågor i beskrivningen av bedömningen. Även i det fall att bolaget inte hade behövt skriva om konkreta situationer så har inte bolaget uppfyllt krav 3.0.7 eftersom bolaget överhuvudtaget inte har beskrivit tre situationer som är ett obligatoriskt krav utan bara beskrivit tre olika rutiner, Gällande både Ej ok och Ok står mervärde 0.00, dock framgår det tydligt att om ett anbud får Ej Ok kommer anbudet inte prövas vidare då detta anses vara en betydande brist i kvaliteten. Sida6 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 12406-14 Grundutbildning och fortutbildning är överhuvudtaget inte nämnt i anbuds­ svaret. Även beskrivningen av arbetet med bemötandefrågor är ytterst bristfällig och tar egentligen bara upp leverantörens vision och kärnvärden. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Högsta ilirvaltningsdomstolen har i rättsfallet RÅ 2002 ref. 50 bl.a. uttalat följande. Ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande en­ heten tillmäter betydelse vid upphandlingen och en utvärderingsmodell ska vara så utformad att den är ägnad att leda till ett rättvisande resultat, dvs. att det anbud som är ekonomiskt mest ilirdelaktigt antas. Detta följer också av gemenskapsrättens krav på likabehandling, förutsebarhet och transpa­ rens. De skiftande förhållanden som forekommer i det ekonomiska livet gör att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och gemenskapsrätten inte träds för när. Det är i för:frågningsunderlaget tydligt angivet hur det ekonomiskt mest fördelaktiga priset bestäms, Det är även tydligt angivet vad kommunen kommer att beakta vid sin bedömning. I förfrågningsunderlaget uppställs krav som en anbudsgivare måste uppfylla i form av en lägsta nivå för verk­ samheterna. Detta innebär inte ett hinder för att i utvärderingen beakta och värdera hur anbudsgivaren bedriver och avser att bedriva sin verksamhet därutöver så länge det tydligt framgår vad som kommer att beaktas. Någon sammanblandning av kvalificeringskrav och utvärderingskriterier har där­ för enligt förvaltningsrättens bedömning inte skett. Det är inte heller oför­ enligt med de grundläggande principerna och bestämmelserna i LOU att anbuden inte prövas vidare då upphandlande myndighet finner en bety­ dande brist i kvaliteten. I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Sida 7 FÖRVALTNINGSRÅTTEN DOM 12406-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Det framgår även av 3.0.7 i förfrågningsunderlaget att kommunen vid an­ budsprövningen kommer att bedöma svaret i anbudet enligt följande. Ej Ok. Anbudsgivaren kan ej med trovärdighet beskriva hur man konkret arbetar med bemötandefrågor, eller ge tillfredsställande exempel eller svar på hur problemsituationer kan hanteras i mötet med eleven. Om anbudsgi­ varen ger en mycket bristfällig beskrivning eniigt ovan kommer anbudet inte prövas vidare då detta anses vara av en betydande brist i kvaliteten. Bolaget har i sitt anbud angett följande i punkt 3.0.7. Vår vision är ett sam­ hälle där de tjänster som vi alla behöver för ett enkelt och innehållsrikt liv utförs med glädje och omtänksamhet. Våra tjänster präglas av möten mel� Ian människor och innehåller också mycket planering och logistik. Tids­ passning och återkommande rutiner skapar trygghet och säkerhet. Vi har ettkärnvärde:Medmänsklighet-attvaramedvetenomandrasbehovoch genom omtanke inspirera till goda tillstånd. Vi behandlar var och en som den behöver. Vi arbetar alltid med förarkontinuitet utifrån rätt man på rätt plats. Personlighet har betydelse :llir goda relationer. För en elev som är beroende av återkommande rutiner kan det vara mycket viktigt var bilen står varje morgon. Placering i bilen kan vara av stor betydelse, likaså vem man sitter bredvid. Detta lär sig de fasta förama och vi vet även på beställ­ ningscentralen vilka elever som är mer känsliga än andra. Av bolagets anbud framgår att bolaget inte beskrivit tre olika men möjligt förekommande situationer i mötet mellan barn och förare som föraren kan möta under en arbetsdag och beskrivit hur föraren ska hantera var och en av dessa situationer. Bolaget har i stället för beskrivning av sådana möten redovisat en allmän målsättning och inriktning av verksamheten utan att sätta in dessa ambitioner i tänkta vardagshändelser vid uppdragets utfö­ rande. Det har inte varit överensstämmande med vad kommunen krävt i upphandlingen. Enligt förvaltningsrätten är det varken möjligt eller ända­ målsenligt att i en kravspecifikation på ett meningsfullt sätt ge någon slags Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 12406-14 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen ram eller struktur för hur de tänkta vardagssituationerna ska beskrivas, ut­ formas och vad de ska innehålla. I stället har anbudsgivarna själva fått kra­ vet på sig att utifrån sina egna förutsättningar och sin egen kompetens visa hur de skulle lösa komplexa situationer. En sådan utgångspunkt i utvärde­ ringsprocessen är enligt förvaltningsrätten ändamålsenligt när det är fråga omupphandlingavtjänsteravdetslagdethärärfrågaom.Detärdärvid inte fråga om något åsidosättande av någon grundläggande utvärderings­ princip. Då det framgår av förfrågningsunderlagetatt vid fall anbudsgivaren givit en mycket bristfällig beskrivning av detta kommer anbudet inte prövas vidare har kommunen haft fog för deras beslut att förkasta anbudet. Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten att myndigheten har haft fog för att inte pröva bolagets anbud vidare. Förvaltningsrätten finner således att bolaget inte har visat att Haninge kommun har brutit mot de grundläg­ gandeprinciperna i 1 kap. 9 § LOU eller någon annan bestämmelse i LOU. Skäl för ingripande enligt LOU föreligger därmed inte. Ansökan ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i b i l �; ;; : ct Q W 3 1 0 9 / l a L O � . - .· /. ,:·· [·[' / ---� L.Allan J ansson F.d. rådman Föredragande har varit Marie Englund. ... /#j�Y�-;./·: ·//···/;:r--·------ HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den somvillöverklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för överklagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller p å lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer i n nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd . meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om Skrivelsen med överklagande ska innehålla Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till katnmfil'rätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. I mål om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullstänrug info1IDation finns i 1 6 kapitlet i de ovan angivna lagarna. Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. www.domstol.se 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till l