FÖRVALTNINGSRÄTTEN I UPPSALA SÖKANDE DOM 2012-04-18 Meddelad i Uppsala Mål nr 108-12 Enhet2 1 Swedwise AB,556793-2354 Ombud: Advokaten Per-Owe Arfwedson ochjur.kand. Karl Samuelsson Advokatfirman Vinge KB Smålandsgatan20 Box1703 111 87 Stockholm MOTPART Landstinget Västmanland, 232100-0172 Upphandlingsenheten 721 89 Västerås ÖVERPRÖVAD UPPHANDLING KONKURRENSVERKET 2012 -08- 1 3 Avd Dnr Doss Aktbil Landstinget Västmanlands upphandling avseende integrationsplattform, dnr DU-UPPl1-028 SAKEN Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten avslår Swedwise AB:s ansökan om överprövning. Dok.Id 53183 Postadress Box 1853 751 48 Uppsala Besöksadress Kungsgatan 49 Telefon Telefax 018-16 73 00 018-16 73 43 E-post: forvaltningsratteniuppsala@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 08:00-16:00 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18 I UPPSALA 2 BAKGRUND Landstinget Västmanland (landstinget) har genom ett öppet förfarande genomfört en upphandling av integrationsplattform, dnr DU-UPPl 1-028 (upphandlingen). I tilldelningsbeslut den 2 januari 2012 meddelade lands­ tinget att Mawell AB genom sitt anbud uppfyllde alla skall-krav och hade den för landstinget ekonomiskt mest fördelaktiga lösningen. Mawell AB tilldelades därför kontraktet. Av tilldelningsbeslutet framgår att samtliga nio anbudsgivare uppfyllde ställda leverantörskrav. YRKANDEN Swedwise AB (bolaget) ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar i första hand att förvaltningsrätten förordnar om rättelse av upphand­ lingen på så sätt att ny utvärdering genomförs där bolaget uppfyller samt­ liga bör-krav i upphandlingen, alternativt de bör-krav som förvaltningsrät­ ten efter sin prövning anser att bolaget uppfyller. I andra hand yrkar bola­ get att förvaltningsrätten förordnar att upphandlingen ska göras om. Landstinget bestrider bifall till bolagets yrkanden. GRUNDER Bolaget anför till grund för sin talan i yttranden samt vid den muntliga förhandlingen huvudsakligen följande. I tilldelningsbeslutets "bilaga 1 - utvärderingsprotokoll" framgår att man i utvärdering av bör-kraven KTT7, KTA4, KTA5, KTS2, KTS3, KTS4, KAK8, KIU7 och KIUl1 tilldelat bolaget poängen noll, vilket är felaktigt och diskriminerande mot bolaget som leverantör. Bolaget har i anbudet och på direkt fråga svarat att de upp­ fyller dem. Ändå anser landstinget att de kan ge bolaget noll poäng. Hade FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 I UPPSALA 2012-04-18 poängen tilldelats rättvist hade utvärderingen fått ett annat resultat, vilket resulterat i ett annat tilldelningsbeslut. Bolaget kan visa att samtliga krav är uppfyllda. Krav måste gå att tydligt tolka, och dolda tolkningar som en leverantör inte kan förstå måste förtyd­ ligas. Bolaget har både muntligen och i mejl till landstinget efter mötet benämnt "Proof of concept" (PoC) ställt frågan om landstinget uppfattat situationen som bolaget gjort, dvs. att samtliga krav var tydligt uppfyllda. Detta har ej besvarats, vilket endast kan tolkas som ett medgivande. Lands­ tinget har brustit i sin myndighetsutövning då den tekniska bedömningen som ligger till grund för tilldelandet inte är korrekt. Bolaget bestrider inte själva metoden för att utvärdera anbuden, utan utvärderingens faktiska tek­ niska innehåll. Bolaget vill framföra bl.a. följande gällande bör-kraven. KTT7: Bolaget uppfyller kravet att plattformen hanterar tjänster och dess alla artifakter i ett repository. Det är visserligen så att plattformen har fler än ett repository, men för användaren är det dock samma sak eftersom man når det genom samma program. xTrade innehåller ett inbyggt repository i vilket all konfigurationsdata sparas. Bolaget har uppfattat det som att landstinget efterfrågat funktionen att kunna "hämta upp" det som lagras i integrationsplattformen. Detta klarar bolagets erbjudna plattform av och uppfyller därför det aktuella bör-kravet även om bolaget normalt sett inte utför detta inom ramen för ett enda repository. Det är fullt möjligt att samla alla data i ett enda repository men funktionaliteten kan komma att bli li­ dande varför bolaget vanligtvis inte gör på det sättet. KTA4 och KTA5: xTrade använder sig inte av adaptrar i traditionell me­ ning, utan har dessa inbyggda i själva kärnan. xTrade löser samma funkt­ ioner med mer generella lösningar. Färdiga produkter används inte i xTrade eftersom de byggs efter hand. LDAP-adapter ingår som en samlad standardkomponent i xTrade. Den funktionalitet man får ur en konfigurer- 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18 bar adapter finns direkt i produkten. Den integrationsplattform som bolaget erbjudit innehåller de funktioner som en DICOM-adapter och en LDAP­ adapter innehar. Det finns inga begränsningar i den funktionalitet som bo­ lagets plattform har i förhållande till funktionaliteten hos adaptrarna. Bola­ gets plattform behöver inte programmeras för att erbjuda funktionen utan den finns på plats från början. KTS2, KTS3 och KTS 4: Lösningen har modul/komponent med scheman för HL7 version 2 och 3. Det stämmer att man får ladda ner scheman själv. Det gäller hela lösningen de offererat. De levererar med standarden routing och mappning. Eftersom upphandlingens syfte är att köpa in en integrat­ ionsplattform, och inte en specifik implementation av integrationsprodukt, så kan man inte sätta noll eller full poäng baserat på om t.ex. produktens repository är utformat som man "tycker" att ett sådant ska vara. Det är vad repository tillhandahåller i form av funktionalitet och pris som spelar roll, inte dess färg eller form. Den integrationsplattform som bolaget erbjudit innehåller scheman för HL7 version 2 och 3. Landstingets uppfattning att man måste ladda ner scheman är en missuppfattning. Det enda man behö­ ver göra är att öppna en fil när man öppnar ett nytt projekt i Inobiz. Bolaget tillhandahåller en färdig lösning där alla scheman är förinstallerade. Bola­ gets plattform kräver inte att landstinget på egen hand vidtar flera åtgärder för att kunna använda sig av standarden i KTS4 utan det rör sig om att öppna en fil. KAK8: Den integrationsplattform som bolaget erbjudit innehåller funkt­ ionen att visualisera trender och avvikelser. Detta erbjuder bolaget genom xTrade Resource Monitor som använder sig av övervakaren i Windows. Det är att föredra i förhållande till en inbyggd övervakare i xTrade. Att landstinget påstår att det efterfrågat möjligheten att visualisera trender i samma grafiska gränssnitt som den övriga plattformen kan inte anses med­ föra att bolagets erbjudna plattform inte innehåller den funktion som an- 4 I UPPSALA FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18. getts i det aktuella bör-kravet. Det är inga problem att använda Windows övervakare även om det inte är samma fönster som den grafiska lösningen. KIU7: Bolaget kan göra det som efterfrågas, vilket visades på mötet PoC. Om man sparar i Inobiz och sätter det i en mapp som Visual SourceSafe läser är det integrerat. Om man inte gör det, blir det inte integrerat. Ut­ vecklingen utförs i Microsoft VisualStudio som är integrerat mot Visual SourceSafe. Bolaget använder detta på så gott som samtliga kunder. Den integrationsplattform som bolaget erbjudit har ett eget versionshanterings­ system som har samma funktion som Visual SourceSafe. KIUl 1: xTrade kan spåra och avhjälpa fel i alla delar, dvs. "debugging". xTrade har inte Java- eller .Net-kod i en enda stor debuggbar klump, men detta var inte det som upphandlades enligt förfrågan. xTrade har vidare en unik förmåga att ner på lägsta kommunikationsnivå "debugga" och spåra fel på ett enkelt sätt. Det landstinget pratar om är testning. Bolaget arbetar i komponenter och i ett grafiskt flöde. Man kan följa steg för steg, visserli­ gen olika steg beroende på om komponenten är gjord i Inobiz, Visualstudio eller Java. Många av deras konkurrenter har lösningar där man får pro­ grammera från A till B. Varje integration blir då en kodmassa. Därigenom kan man debugga allt i ett och samma verktyg. Bolagets lösning fungerar inte så. Vid debuggning är det inte ett enda stort sammanhängande flöde som presenteras i ett fönster, men det innebär inte att bolagets erbjudna plattform inte kan debugga hela flödet. Bolaget anför därutöver sammanfattningsvis följande. Landstinget har vid sin anbudsutvärdering handlat i strid mot transparens- och likabehand­ lingsprincipen i 1 kap. 9 § LOU och bolaget lider till följd härav skada på sätt som avses i 16 kap. 5 § LOU. Vid en korrekt utvärdering av bör­ kraven skulle bolagets anbud ha erhållit full poäng avseende bör-kraven KTT7, KTA4, KTA5, KTS2, KTS3, KTS4, KAK8, KIU7 och KIUl1 och I UPPSALA 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18 därigenom tilldelats kontraktet eftersom bolaget skulle erhållit ytterligare minst 36 poäng. De bör-krav som landstinget utvärderat vid anbudsutvär­ deringen uppfyller inte kraven på transparens och likabehandling enligt 1 kap. 9 § LOU. Bör-kraven har utformats på ett otydligt sätt och det har därmed inte varit möjligt för anbudsgivarna att förstå vilka mervärden som landstinget efterfrågat och avsett att premiera vid utvärderingen. Avsakna­ den av tydliga bör-krav har vidare inneburit att landstinget vid sin utvärde­ ring haft ett fritt skön att bedöma anbuden. Bolaget lider till följd härav skada. Under alla omständigheter hade bolagets anbud sett annorlunda ut om det tydligt framgått vad anbudsgivaren skulle offerera för mervärden för att erhålla full poäng. Landstinget anför till grund för sin talan i yttranden samt vid den muntliga förhandlingen huvudsakligen följande. En integrationsplattform används för att koppla ihop olika system och få dem att, trots sina olika "språk", kommunicera med varandra. Ett exempel på detta inom landstingets verk­ samhet är elektroniska remisser och remissvar som skickas mellan journal­ system och tex. laboratoriesystem inom mikrobiologi. Dessa system talar inte samma språk varför det finns behov av en integrationsplattform som tolkar och översätter informationen som skickas mellan systemen. I krav­ specifikationen har krav och kriterier namngivits och grupperats utifrån sitt funktionsområde. Kravspecifikationens struktur kan enligt landstingets förmenande inte vara annat än förutsägbar för en rimligt informerad och normalt omsorgsfull leverantör av denna typ av system. Landstinget har genomgående tillämpat etablerad terminologi och i förekommande fall förtydligat i enlighet med vad som beskrivits ovan. Enligt landstingets förmenande kan kriterierna såväl till ordalydelse som till kontext inte vara annat än förutsägbara för en rimligt informerad och normalt omsorgsfull leverantör av denna typ av system. Landstinget har, bolagets uppfattning om sitt eget lösningsförslag till trots, funnit att lösningen inte uppfyller nio av kriterierna. Detta är inte detsamma som att landstinget inte skulle ha I UPPSALA 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18 förstått lösningsförslaget i dessa delar eller att bolaget genom frågor på PoC borde ha beretts tillfälle att komplettera eller ändra lösningsförslaget. Vad bolaget och landstinget tycks ha olika uppfattning om är i huvudsak vad som får ligga till grund för utvärderingen. Landstinget är av uppfatt­ ningen att utrymme saknas att, inom ramen för gällande regelverk, ta andra uppgifter i beaktande vid utvärderingen än vad som framgår av anbudet samt vad som framkom vid PoC. Landstinget har inte brutit mot någon av de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § LOU, eller någon annan bestämmelse i LOU. Bolaget har därvid varken lidit skada eller kan komma att lida skada. I förfrågningsunderlaget, punkt 3.3, finns en beskrivning av landstingets modell för utvärdering av inkomna anbud. Av beskrivningen framgår bl.a. - att landstinget avser att anta det mest fördelaktiga anbudet med hänsyn tagen till kvalitet samt pris med en viktning om 60/40, - att de individuella poäng för varje utvärderingskriterium landstinget valt att tillämpa vid utvärderingen där uppfyllt kriterium ger i tabellen angiven maxpoäng respektive icke uppfyllt kriterium ger noll poäng, - att anbudsgivare som uppfyllt de obligatoriska kraven bjuds in att presen­ tera integrationsplattformen vid en PoC, - att utvärderingen av PoC kan komma att påverka poängsättning och be­ dömning av utvärderingskriterier. Vidare är kravspecifikationen konstruerad så att utvärderingskriterierna tydligt grupperas under rubriker hänförliga till funktion, vilka vid behov försetts med förklarande texter. Skulle landstinget istället utvärdera anbu­ den utifrån bolagets kriterier skulle även redan nu högre rankade anbud också komma att erhålla poäng i enlighet med vad bolaget gjort gällande för egen del. Bolaget gör också gällande att det åligger landstinget att ge anbudsgivare möjlighet att "förklara alternativt ändra kravuppfyllnad" i de fall landstinget inte delar leverantörens egen bedömning avseende ett visst krav eller kriterium. Landstinget delar inte denna tolkning av regelverket. I UPPSALA 7 I UPPSALA 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18 Landstinget anför i fråga om de aktuella bör-kraven bl.a. följande. Genom­ gående i förfrågningsunderlaget efterfrågar landstinget en enhetlig lösning. I bolagets fall finns det två komponenter, xTrade och Inobiz, dvs. två delar. Bör-kraven är uppbyggda som att det finns ett mervärde med en enhetlig lösning. KTT7: Med repository avses en typ av "förråd" där man lägger det som har med själva tjänsten att göra. Landstinget vill ha ett repository där man kan lägga in samtliga artifakter. Med artifakter menas t.ex. dokument och lik­ nande. Kraven har ställts upp för att lösa flera flöden, och inte bara ett. Det kan röra sig om t.ex. ekonomihantering, löner, remisser, data för vårdbe­ handling m.m. Bolaget har visserligen ett repository, med lägger också till ett. Bolaget använde sig av Inobiz, i vilket arkitekten gör mappningarna. Det blir då fråga om ett extra repository vilket inte innebär något mervärde för landstinget. KTA4 och KTA5: I kravspecifikationen finns den definition av adapter som efterfrågas. Bolaget har ingen lösning som inte behöver programme­ ras. Landstinget vill dock bygga så lite som möjligt själva. I DICOM vill man inte programmera någonting eftersom det är ett komplicerat format. Bolaget har inte texttolkaren idag, men kanske om tre dagar. Det lands­ tinget har prövat är att det ska finnas en färdig modul/komponent. Kravet på LDAP-adapter kom upp till diskussion under PoC. Bolagets kommentar var då att man var tvungen att koda detta själv för att få det att fungera. Landstinget gjorde därmed bedömningen att det inte fanns någon färdig LDAP-adapter. KTS2, KTS3 och KTS4: Vid diskussion med bolaget fanns det ingen fär­ dig lösning. Då kunde bolaget endast få noll poäng. Avseende KTS4 kräv- FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 108-12 2012-04-18