Dok.Id 207485
Postadress
Box406
581 04 Linköping
Besöksadress
Brigadgatan 3
Telefon
013-25 11 40 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se
Expeditionstid
måndag - fredag 08:00-16:00
Linköping
Ombud: Advokat Kristian Pedersen Advokatfirman Kahn Pedersen KB Box 16119
103 23 Stockholm
MOTPART
Kommunalförbundet Sörmlands Kollektivtrafikmyndighet, 222000-2931 Box 591
611 10 Nyköping
SAKEN
Överprövning av upphandling enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF
FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning.
1
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM
I LINKÖPING 2015-08-19 Meddelad i
Mål nr 1536-15
KONKURRENSVERKET
'H1"r'. -08- 1 9 ._,.,,J
Avd
Dnr KSnr
 SÖKANDE
ATRON electronic Gmbh Am Ziegelstadel 12+14 85570 Markt Schwaben Tyskland
Aktbll
   013-25 11 00
Telefax
E-post:
 
 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
BAKGRUND OCH YRKANDEN
Kommunalförbundet Sörmlands Kollektivtrafikmyndighet (Myndigheten)
genomför en upphandling avseende tekniskt Betal- och Realtidssystern för · persontrafik "BRUS" benämnd DU-UPP14-171 (upphandlingen). Upp-
    .
handlingen genomförs genom förhandlat förfarande enligt LUF och som tilldelningsgrund tillämpas lägst pris. Myndigheten har i tilldelningsbeslut den 24 februari 2015 antagit anbud lämnat av TRiNorth Solutions AB (TRiNorth).
ATRON electronic Grnbh (Bolaget) ansöker nu om överprövning av upp­ handlingen och yrkar att förvaltningsrätten ska förordna om att upphand­ lingen ska göras om.
Myndigheten motsätter sig bifall till ansökan.
VAD PARTERNA SAMMANFATTNINGSVIS ANFÖRT Bolaget
Upphandlingsdokumenten i upphandlingen
Att tillämpa upphandlingsdokurnent som inte på ett adekvat sätt klargör förutsättningarna för upphandlingen utgör ett brott mot transparens- och likabehandlingsprincipen och omöjliggör därtill lika och rättvis konkurrens mellan anbudsgivarna. Förutom att sådana upphandlingsdokurnent inte är tillåtna enligt gällande rätt drabbar de också, i praktiskt hänseende, anbuds­ sökande och anbudsgivare på ett sätt som innebär att anbudssökningarna och anbuden inte kan upprättas på ett konkurrenskraftigt sätt, dvs. att det medför stora praktiska svårigheter och därmed ekonomiska risker för an­ budsgivarna. Detta eftersom en anbudsgivare som missförstår förutsätt-
 
 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
ningarna och lämnar ett för lågt anbudspris kan komma att få problem att fullgöra sitt åtagande, som visar sig vara större än förväntat, och en an­ budsgivare som lämnar ett för högt anbudspris, men som hade kunnat lämna ett konkurrenskraftigt pris om förutsättningarna varit tydliga, går miste om avtalet i upphandlingen.
När upphandlingsdokumenten är otydliga, på det sätt som är fallet i upp­ handlingen, innebär det att leverantörerna inte ges möjlighet att bilda sig en rättvisande bild av exempelvis upphandlingens omfattning och hur anbu­ den ska utformas för att anses uppfylla kraven i upphandlingen.
Vid upprättande av anbudsansökningar och anbud som baseras på otydliga underlag tvingas anbudsgivarna att göra egna antaganden för att ha möjlig­ het att offerera ett pris baserat på förutsättningarna. Att anbudsgivarna tvingas göra egna antaganden innebär ett stort mått av risktagning för an­ budsgivarna och riskerar också att leda till att dessa utgår från mycket olika (antagna) förutsättningar. Beroende på vilka antaganden som en anbudsgi­ vare gör kan denne antingen ha tur, och lyckas möta den upphandlande enhetens icke uttryckta önskemål, eller ha otur, och göra antaganden som medför att anbudet visar sig avvika från den upphandlande enhetens icke uttryckta önskemål. Inte sällan resulterar det faktum att anbudsgivarna ba­ serat på ett otillräckligt faktaunderlag tvingas göra antaganden i anbud som sinsemellan avviker mycket från varandra, inte minst i fråga om pris. Detta är något som är tydligt i aktuell upphandling, där anbudspriserna högst påtagligt skiljer sig åt mellan vissa av anbudsgivarna.
Att anbudsgivarna offererat så olika priser kan rimligen inte bero på något annat än att de, baserat på de bristfälliga upphandlingsdokumenten, fått mycket olika bild av förutsättningarna för upphandlingen samt det uppdrag som upphandlingen avser. Det är således uppenbart att upphandlingsdo­ kumenten givit utrymme för vitt skilda tolkningar av den aktuella affären.
  
 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Bolaget vill framhålla följande exempel på konkreta brister i kraven i upp­ handlingsdokumenten, i form av otydliga förutsättningar, samt redogöra för de praktiska problem som dessa brister inneburit för Bolaget i samband med anbudsgivning.
I 20 Internal Passenger information displays, maintenance
Punkten I 20 avser leverans och installation av displayer i 260 fordon för information till passagerare. Enligt förfrågningsunderlaget har 1 000 skär­ mar efterfrågats. Leverantören ska enligt Appendix 10 ansvara för såväl förebyggande som felavhjälpande underhåll:
"The Main Contract (Huvudavtal) shall (9.) include both preventive and corrective service and maintenance <luring the entire Contract period."
Enligt svaret på fråga 23 I "Frågor och svar" är fordonen placerade vid fem olika depåer i länet.
Bolaget gjorde utifrån nämnda information följande tolkning.
Eftersom dessa enheter inte bör monteras och demonteras utan utbildad personal innebär det i praktiken ett behov av service/underhåll på plats. Ett förebyggande underhåll av dessa enheter bör av kostnadsskäl göras fysiskt på plats och Bolaget har uppfattat förutsättningarna som att detta är leve­ rantörens fulla ansvar, ifråga om samtliga fordon och i fordonens depå.
En annan tolkning är att ett förebyggande underhåll skulle kunna göras på endast exempelfordon.
Den senare tolkningen innebär en avsevärd kostnadsreducering och de två tolkningarna utgör helt olika utgångspunkter för prissättning. Bolagets pris för såväl det förebyggande som felavhjälpande underhållet av enheterna är
  
 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
81 610 kr per månad medan TRiNorths pris angivits till 3 288 kr per må­ nad. Med det pris som TRiNorth angivit motsvarar detta endast cirka fyra timmars arbete per månad exklusive resekostnader.
Myndigheten påstår i yttrande till rätten att det ytterst sällan behövs insat­ ser på plats, då enheterna normalt sett skickas för reparation efter det att en ny enhet har monterats upp samt att detta framgår av bilaga 10 till anbuds­ inbjudan där det enligt Myndigheten anges att bussoperatörens personal kan byta ut enheter som är defekta eller i behov av underhåll och skicka dessa till leverantören.
Av originaltexten i förfrågningsunderlagets bilaga 10 framgår följande.
"Bus operator's staffwill be able to replace devices with spare units in the event ofa fault or the need for maintenance in accordance with the maintenance plan. It shall (15.) be possible to replace devices without any additional measures like changing the vehicle parameters manually."
Bolaget vill här understryka att det av ovan angivna information varken framgår att reparation utförs av operatören själv utan kostnad, eller med vilken skyndsamhet operatören kommer att genomföra arbetet.
Därutöver anges följande i punkt 4 bilaga 10.
"The supplier shall (11.) meet the costs ofall material and work as well as all own costs for repair, such as working hours, travel, lodging."
Med anledning av denna information i förfrågningsunderlaget är det enligt Bolaget än mer tydligt att den tolkning som Myndigheten hävdar att an­ budsgivarna borde ha gjort, utifrån den i förfrågningsunderlaget angivna texten, är orimlig. Denna diskrepans som föreligger mellan Myndighetens

 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
föreslagna tolkning och informationen i förfrågningsunderlaget visar tyd­
ligt på en allvarlig brist i upphandlingsdokumenten.
Mot bakgrund av skillnaden mellan hur Bolaget tolkat kravet och den tolk­ ning som Myndigheten anfört som den "korrekta" så har således det aktu­ ella kravet varit otydligt och lämnat utrymme för mycket olika tolkningar, med mycket olika resultat för utformningen av anbuden och därmed för resultatet i upphandlingen.
I 14 Installation in vehicles, maintenance
Punkten I 14 avser installation i fordon och inbegriper att leverantören ska ansvara för såväl förebyggande som felavhjälpande underhåll och på samma sätt som i föregående fall anges att fordonen är placerade i fem olika depåer i länet.
Bolaget har enligt förutsättningarna i upphandlingen, på samma sätt som angivits ovan, uppfattat att det är leverantörens fulla ansvar, i förhållande till samtliga fordon och i fordonens depå.
En annan tolkning kan dock göras nämligen att ett förebyggande underhåll återigen skulle kunna göras endast på exempelfordon. Detta skulle inne­ bära en avsevärd kostnadsreducering och de två tolkningarna innebär helt olika förutsättningar för prissättning. Bolagets pris för såväl det förebyg­ gande som felavhjälpande underhållet är i detta fall 30 333 kr per månad medan TRiNorths pris är O kr per månad.
I yttrande till rätten anför emellertid Myndigheten att det inte på något sätt varit oklart vad leverantörens underhållsåtaganden omfattar samt att det helt saknas stöd i förfrågningsunderlaget för att underhållsåtagandet skulle vara begränsat till exempelfordon. Det förefaller således vara ostridigt i
 
 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
målet att anbuden ska omfatta förebyggande underhåll i samtliga fordon, vilket är så som Bolaget har tolkat kravet.
På denna punkt har dock TRiNorth i sitt anbud redovisat att förebyggande underhåll endast ska ske i exempelfordon. Detta framgår av "Ridango TRiNorth Proposal for BRUS" som i anbudet benämns "2015-01 Ridango BRUS Technincal Document" där TRiNorth i punkt 11.8 anger följande.
"Simplified routines for preventive service and maintenance:
Once in a quarter sample buses are checked for maintenance. During those periods analysis are made ifand how the usage is and what might be the forthcoming prob­ lems." [...]
"The routine for sample bus analysis is synchronized with customer maintenance plans and depot plans."
Detta är således en felaktig tolkning av upphandlingens angivna skall-krav och TRiNorths anbud borde därför ha förkastats av Myndigheten. Att Myndigheten ansett att TRiNorths anbud ändå uppfyllt det aktuella kravet är svårförståeligt, och kan inte gärna bero på något annat än att Myndig­ heten själva haft svårt för att förstå kravets innebörd.
Det aktuella kravet har således varit otydligt och lämnat utrymme för mycket olika tolkningar, med mycket olika resultat för utformningen av anbuden och därmed för resultatet i upphandlingen.
0 2 Stationary devices type 1, maintenance samt O 3 Stationary devices type 2, maintenance
Option 2 är en enhet för köp av produkter med kreditkort eller resekort. Enheten, en biljettautomat, är uppbyggd av mekaniska delar med bl.a. pap­ perskasetter samt separata funktioner för betalning, optisk "barcode­ läsning" m.m. Myndigheten har inte kunnat ange var dessa enheter fysiskt
   
 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15 I LINKÖPING
ska placeras annat än att det är inom Myndighetens trafikeringsområde, vilket för närvarande är någonstans inom regionerna Sörmland, Östergöt­ land, Örebro, Stockholm, Uppsala och/eller Västmanland.
Det område där leverantören således har såväl serviceansvar som ansvar för det förebyggande underhållet kan vara mycket omfattande och innebära ett mycket stort åtagande. I priset ingår också förbrukning av pappersrullar för ett år. Bolaget har tolkat det som att området där leverantören har ser­ vice- och underhållsansvar är mycket stort och kan innebära långa resvägar med höga kostnader som följd.
Ett alternativ till Bolagets tolkning skulle dock kunna vara att samtliga avropade enheter finns på samma geografiska placeringar, med helt andra kostnader som följd. Ytterligare ett alternativ är att enbart installation och idrifttagande av enheterna ska göras och att övervakning av funktional­ iteten därefter görs via fjärrövervakning samt att allt underhåll görs av nå­ gon annan än leverantören, vilket i så fall innebär helt andra kostnader för anbudsgivaren.
Som Bolaget visat ovan är placeringsorten helt avgörande för att kunna fastställa de faktiska kostnaderna för ett underhåll. Bolagets pris för under­ håll avseende Option 2 är 73 336 kr per månad medan TRiNorths pris är
2 068 kr per månad, vilket endast motsvarar cirka tre timmars arbete per månad exklusive resekostnader. När leverantören dessutom ska ansvara för pappersbyten framstår prisskillnaden som fullständigt orimlig och svår att förklara på annat sätt än att förutsättningarna varit otydliga och har tolkats på olika sätt av anbudsgivarna.
Vad gäller Option 3 så är det en enhet för validering av kort m.m. Myndig­ heten har inte heller i det här fallet kunnat ange var dessa enheter ska pla­ ceras annat än att det är inom Myndighetens trafikeringsområde.
8

 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15 I LINKÖPING
På samma sätt som Bolaget angivit i förhållande till Option 2 finns det två alternativa tolkningar, mot bakgrund av att Myndigheten inte har angivit vilket område som avses, vilka i sig resulterat i vitt skilda kostnader för underhåll. Återigen är Bolagets tolkning att området där leverantören har service- och underhålls ansvar är mycket stort och kan innebära långa res­ vägar med höga kostnader som följd. Bolagets pris för underhåll avseende Option 3 är 5 157 kr per månad medan TRiNorths pris är O kr per månad.
Myndigheten har i yttrande till rätten medgivit att såväl option 2 som opt­ ion 3 varit mycket svåra för att inte säga omöjliga att kostnadsbedöma och prissätta. Myndigheten anför att en anbudsgivare kan välja att prissätta en option lågt med hänsyn till att det är osäkert om optionen ifråga kommer att utnyttjas. Det Myndigheten förbiser är dock att en seriös anbudsgivare inte kan agera på detta sätt beträffande optioner som innehåller åtaganden av potentiellt mycket stor omfattning, eftersom ett sådant agerande skulle innebära ett oacceptabelt stort mått av risk, beroende på om optionen på­ kallas eller inte av den upphandlande enheten. Vidare är det likväl av avgö­ rande betydelse var enheterna placeras för att anbudsgivarna ska kunna fastställa en relevant kostnad för underhåll, oavsett om dessa kostnader ska redovisas separat eller belastas ordinarie delar av uppdraget.
Sammantaget visar det Myndigheten anför att man genom utformningen av kraven skapat ett alltför stort utrymme för tolkning av förutsättningarna för den berörda delen av upphandlingen och som en konsekvens därav även för prissättningen av optionerna.
0 8 Complete Contactless EMW certification
Option 8 avser en integrering av en kontaktlös betalning vilket är en funkt­ ion som förutsätter godkännande av ett certifieringsinstitut. Enligt den in-
9
  
 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
formation som Bolaget erhållit finns inte något sådant godkännande för den svenska marknaden och kommer inte heller erhållas inom avsevärd tid.
Av svaren på fråga 18-20 i "Frågor och svar" framgår det att auktorisation ska finnas för den svenska marknaden och med det som utgångspunkt har Bolaget valt en standardprodukt som kan användas för såväl kontaktlösa kort, när sådana erbjuds/finns tillgängliga på marknaden, som redan befint­ liga betal- och kreditkort.
Av "Appendix 5" punkt 2.6.5.2 framgår det bl.a. följande:
"When next exchange ofBank and Credit card terminals will be actual <luring the quarter in 2018 a complete integration ofthe FC device and CCT shall (1.) be done. This means at least following issues:
• • • • •
• Creation oferror and other needed messages."
Samtidigt framgår bl.a. följande av förfrågningsunderlagets punkt 15.1.2:
Main tasks for stage 2 shall(155.) be as follows: . [...]
•
Bolagets tolkning av det som angivits ovan är att såväl kontaktlösa som redan existerande bank- och betalkort ska kunna användas, vilket heller inte kommer att innebära begränsningar av köp utifrån det regelverk som finns idag. Bolaget har således utgått ifrån lösningar som inte kommer att innebära några begränsningar med kundklagomål som följd.
FC device will be integrated with non-standalone terminal without printer unit All communication is done via FC device
All printing is handled by FC device
Online transactions to bank host is handled separately by CCT
FC device transfers amount to start the transaction and receives a transaction result that include all information needed for building up transaction receipt. RC device has to acknowledge to CCT that the purchase slip was correct printed.
Payment with contactless EMV cards (option, ifavailable)

 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
En alternativ tolkning kan dock vara att enbart kontaktlösa kort ska kunna användas, vilket följaktligen skulle innebära en kraftig förändring avseende prissättningen. På denna punkt uppgår skillnaden mellan Bolagets och TriNorths pris till 5 941 400 kr.
Formuleringen i förfrågningsunderlaget kan tolkas som att det endast är kontaktlös betalning som är ett skall-krav. Myndigheten har emellertid i yttrande till rätten anfört att det tydligt framgår av skall-krav 120 i bilaga 5 till anbudsinbjudan att kunden ska kunna betala med bank- eller kreditkort, oavsett om optionen avseende kontaktlösa betalkort utnyttjas. En förutsätt­ ning för att kunna genomföra en betalning med bank- eller kreditkort är givetvis att det finns ett tekniskt stöd för detta, dvs. en kortterminal. Bola­ get anser att det Myndigheten anför i denna del visar att man inte förstått att TRiNorths anbud endast omfattar kontaktlös betalning samt att TRiNorth endast angivit att systemet stödjer möjligheten till betalning med magnetremsa och chip, inte att betalning med magnetremsa och chip verk­ ligen omfattas av anbudet. Det framgår ingenstans i anbudet att den offere­ rade lösningen innehåller någon teknisk möjlighet att genomföra betal­ ningar med bank- eller kreditkort, i enlighet med det som Myndigheten anger i sitt yttrande. Detta styrks också dels av den ovan angivna markanta prisskillnad som föreligger mellan Bolagets och TRiNorths anbud och dels av TRiNorths bilaga till anbudsansökan "EMVCo Letter of Approval­ Contactless Terminal Level 1".
Med anledning av att kravet på betalningsmöjligheter anges som ett skall­ krav, vilket är en tolkning som bekräftas av Myndigheten, och då TriNorths anbud inte uppfyller detta krav borde Myndigheten ha förkastat TriNorths anbud.

 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Det aktuella kravet har således varit otydligt och lämnat utrymme för mycket olika tolkningar, med mycket olika resultat för utformningen av anbuden och därmed för resultatet i upphandlingen.
Integration med SL Access
I fråga om systemets integration med SL Access framgår bl.a. följande av "Appendix 3":
"Cards shall (1.) be pre-configured according to SL Access specification on Mifare Plus X 4k cards."
"The cards shall (17.) be based on ISO 14443 A/B and include SL Access card appli­ cation."
Enligt svaret på fråga 4 I "Frågor och svar" ska en komplett specifikation avseende hur integrationen med SL Access ska genomföras lämnas först vid kontraktsskrivning. Detta kräver ett betydande arbete som även innefat­ tar omfattande testarbete tillsammans med SL:s systemleverantör.
Bolagets tolkning är att leverantören ska fullgöra uppdraget utan någon möjlighet att tilläggsfakturera Myndigheten för någon del av arbetet.
En alternativ tolkning kan dock vara att testarbetet ska göras som ett till­ äggsarbete och med andra ord faktureras Myndigheten separat.
Myndigheten anför i yttrande till rätten att integrationen inte kan medföra några större eller svårberäknade kostnader för leverantören samt att det inte finns något utrymme för leverantören att tolka in någon möjlighet till till­ äggsersättning. Vidare anförs att det utgör ett skall-krav att de kort som ska användas i BRUS bygger på samma specifikationer som i systemet SL Ac­ cess samt att detta är viktigt dels för att systemet BRUS ska kunna kom-
  
 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
municera med andra system i angränsande län, dels att resenärer i prakti­ ken kommer att kunna använda kort utfärdade av t.ex. Storstockholms lo­ kaltrafik för att identifiera sig mot BRUS. Detta innebär således i vart fall två ytterligare integrationer utöver den integration som ska göras med SL Access.
Som Myndigheten själv påtalar i yttrandet saknas det ytterligare informat­ ion angående integrationen. Tvärtom framgår det tydligt i förfrågningsun­ derlaget att den aktuella informationen kommer att delges leverantören först efter tecknande av avtal. Detta trots att den aktuella informationen är helt nödvändig för att anbudsgivarna ska kunna göra en korrekt kostnads­ bedömning för integrationen, en kostnadsbedömning som alltså måste gö­ ras på förhand, eftersom det som nämnts ovan inte finns möjlighet till nå­ gon tilläggsersättning.
Utöver detta förbiser Myndigheten helt att en integration med ett annat system innebär ett ömsesidigt utbyte av information mellan systemen. Det krävs således insatser från en annan part, i detta fall Storstockholms lokal­ trafiks systemleverantör, med de kostnader detta i sin tur medför.
Det aktuella kravet har således varit otydligt och lämnat utrymme för mycket olika tolkningar, med mycket olika resultat för utformningen av anbuden och därmed för resultatet i upphandlingen.
Avveckling av tjänsten
I fråga om avveckling av samarbetet anges i punkt 10 i Avtalet att leveran­ tören aktivt ska medverka vid avvecklingen av den avtalade tjänsten. I Av­ talet anges ett antal åtaganden som leverantören ska förbinda sig till och därefter anges dessutom att listan på åtaganden inte är uttömmande, vilket således innebär att det inte finns några begränsningar i leverantörens för-
 
 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
pliktelser. Dessutom är ett av åtagandena att leverantören ska tillhandahålla extra resurser vid avvecklingen. Konsekvensen av de obegränsade åtagan­ dena, vilken även framgår av svaret på fråga 13 i "Frågor och svar" är att Myndigheten kan ställa mycket långtgående krav, såsom krav på avinstall­ ationer av utrustning i fordon och fast placerade enheter, där kostnader kan jämföras med kostnaderna för installationer av utrustningen.
Bolagets tolkning av kraven avseende avveckling är att leverantören ska kunna ge obegränsad support trots att leverantören inte har haft några som helst förutsättningar att bedöma varken vilka åtaganden som krävs och omfattningen av dessa, eller vilka extraresurser det är fråga om. Bolaget har utgått från detta i sin kostnadsbedömning, vilket givetvis har påverkat det slutgiltiga anbudspriset.
En annan tolkning av åtagandena i samband med avvecklingen kan dock vara att detta enbart innebär att svara på eventuella frågor, vilket givetvis innebär helt andra förutsättningar för kostnadsbedömningen.
Eftersom Myndigheten inte heller i det här fallet har angivit kompletta för­ utsättningar, har troligtvis de olika tolkningarna resulterat i betydande pris­ skillnader även på denna punkt.
Utformningen av de obligatoriska kraven
Myndigheten anför i yttrande till rätten att man i upphandlingen har lämnat utrymme för anbudsgivare att välja den utrustning och de tekniska lösning­ ar som till lägsta möjliga totalkostnad tillgodoser Myndighetens behov. Därutöver anförs att de tekniska och funktionella kraven samt kraven på tjänster i upphandlingen har varit detaljerade och tydliga och att det har funnits konkreta beskrivningar av hur kraven skulle bedömas av Myndig­ heten.

 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Bolaget har visat att Myndighetens upphandlingsdokument är bristfälliga och därmed inte uppfyller de krav som följer av transparens- och likabe­ handlingsprincipen. Att kraven i förfrågningsunderlaget har utformats som "funktionskrav" är inte en ursäkt för att uppställa icke-detaljerade eller otydliga krav i upphandlingsdokumenten. Inte heller Myndighetens argu­ ment om att detta föranletts av upphandlingens tekniskt komplicerade natur är en godtagbar anledning till dokumentens oklarhet. Tvärtom framgår av rättspraxis att det i tekniskt komplicerade upphandlingar ställs ännu högre krav på exaktheten i den upphandlande enhetens uttryckssätt (se Kammar­ rättens i Göteborg dom den 19 september 2007 i mål nr 35-07).
I yttrande till rätten anför Myndigheten dels att Kammarrättens i Göteborg dom i mål 35-07 visar att det visserligen är viktigt att krav formuleras så exakt som möjligt men att det inte innebär någon överträdelse av LUF att ett krav medför ett tolkningsutrymme, dels att det måste ställas höga krav på en potentiell anbudsgivare vid tolkningen av de ställda kraven. Detta är visserligen korrekt, men Bolaget vill härutöver understryka att det är en väsentlig skillnad på "tolkningsutrymme" och otydlighet. En förutsättning för att en upphandlande enhet ska kunna ställa höga krav på en potentiell anbudsgivare vid tolkningen av de ställda kraven är givetvis att dessa krav inte är otydligt utformade.
Myndigheten anför vidare, med hänvisning till RÅ 2002 ref. 50, att även ett förfrågningsunderlag som inte är helt optimalt utformat måste godtas så länge det inte är fråga om någon överträdelse av de grundläggande princi­ perna i LUF. Som Bolaget har påtalat har det av upphandlingsdokumenten dock inte tillräckligt tydligt framgått vad som skulle komma att tillmätas betydelse i upphandlingen. Kraven i upphandlingen har således öppnat för en alltför godtycklig bedömning, och har därför varit oförutsebara på ett sätt som strider mot principerna om likabehandling och transparens.

 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Frågor och svar under anbudstiden
Bolaget uppfattade redan från början förutsättningarna för upphandlingen och det upphandlade uppdraget som otydliga och mycket bristfälliga. Bo­ laget ställde därför en rad frågor till Myndigheten under anbudstiden i "Frågor och svar". Myndighetens svar innebar dock inte något klargörande av otydligheterna eller någon minskning av osäkerheten avseende förut­ sättningarna, bl.a. vad gäller risker och ansvar för uppdragets utförande.
Bolaget gav också in ett brev, i samband med att anbudet gavs in, i vilket Bolaget särskilt utvecklade sin syn på ett antal av bristerna i upphandlingen och de konsekvenser som dessa brister medfört för Bolagets möjligheter att lämna ett konkurrenskraftigt anbud i upphandlingen.
Myndigheten påstår i yttrande till rätten att Bolaget inte kan ha lidit skada pga. riskfördelningen i mallen för upphandlingskontrakt, vilken ingår i förfrågningsunderlaget (Appendix 13, fortsättningsvis kallad Avtalet), oavsett om den skulle varit ofördelaktig eller inte, eftersom alla anbudsgi­ vare har haft samma riskfördelning att beakta. Bolaget har, enligt Myndig­ heten, kunnat prissätta de risker som Avtalet medför genom att lägga på en riskpremie på sitt anbudspris och har därmed inte lidit skada. Detta menar dock Bolaget är ett felaktigt synsätt.
Oavsett det faktum att samtliga anbudsgivare haft samma avtal att ta ställ­ ning till i fråga om riskfördelning, måste omfattningen av åtagandet i en upphandling tydligt framgå av förfrågningsunderlaget, inklusive vilka ris­ ker som omfattas, för att anbudsgivarna ska ges möjlighet att göra en skä­ lig bedömning av vilka risker och därmed även vilka kostnader Avtalet kommer att medföra under avtalstiden. Det Bolaget vänder sig emot är således inte riskfördelningen i Avtalet som sådan utan de risker för an­ budsgivarna som uppkommer till följd av de otydliga kraven på föremålet
 
 17 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
för upphandlingen. Grunden för Myndighetens argument, dvs. att det inte kan föreligga någon överträdelse av transparens- eller likabehandlingsprin­ cipen eftersom det varit "lika illa för alla" är således principiellt felaktig.
Brister i TRiNorths anbud
Myndigheten anför i yttrande till rätten att det är visat att man har gjort en noggrann och tydlig prövning av TRiNorths anbud i enlighet med förfråg­ ningsunderlaget och de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § LUF. Där­ utöver anför Myndigheten att man noterat att TRiNorth i större utsträck­ ning skulle ha valt att använda beprövade konsumentprodukter, vilket en­ ligt Myndigheten är en förklaring till prisskillnaden mellan anbuden. Detta är dock en felaktig bedömning då TRiNorth i sitt anbud endast använt sig av beprövade konsumentprodukter i ett avseende, den s.k. onboard compu­ tem. Vad gäller resterande komponenter som offererats har Bolagets och TRiNorths anbud samma förutsättningar, förutom i förhållande till "Option 8" där Bolaget valt en standardprodukt levererad av Verifone medan TRiNorth valt en egenutvecklad lösning med en separat läsare. Slutsatsen är således att det i fråga om användningen av konsumentprodukter inte är någon skillnad i sak mellan de två anbuden, vilket i sin tur talar emot Myndighetens påstående om en noggrann och tydlig bedömning av TRiNorths anbud.
Bolagets avsikt med hänvisningarna till de markanta skillnaderna mellan Bolagets anbud och TRiNorths anbud är dock, utöver att påpeka otydlig­ heten i Myndighetens förfrågningsunderlag, dels att påvisa betydande bris­ ter i TRiNorths anbud, dels att framhålla att Myndigheten inte förstått in­ nebörden av TRiNorths anbud. Dock vill Bolaget förtydliga att grunden för dess yrkande om att upphandlingen ska göras om inte är att TRiNorth inte uppfyller skall-kraven i upphandlingen, utan att förfrågningsunderlaget varit otydligt.

 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
Skada
Bolaget har, till följ d av upphandlingsdokumentens bristfälliga utformning, varken fått en rättvisande bild av förutsättningarna för upphandlingen, dess omfattning eller det upphandlade uppdraget. Detta har medfört att Bolaget varit förhindrat att lämna sitt mest konkurrenskraftiga anbud då Bolaget istället har tvingats göra antaganden om förutsättningarna, vilka i efterhand visatsigvaratillBolagetsnackdel. Medanledningavdemarkantaskill­ naderna i de priser som lämnats i anbuden, kan slutsatsen dras att de två anbudsgivarna uppfattat förfrågningsunderlaget på fundamentalt olika sätt.
Om förfrågningsunderlaget hade varit tydligare utformat och Bolaget hade kunnat bilda sig en uppfattning om Upphandlingens och det upphandlade uppdragets omfattning, så skulle Bolaget ha kunnat utforma sitt anbud på ett annat sätt och på så sätt ha fått möjlighet att tilldelas avtalet i upphand­ lingen. Bolaget lider därför skada, eller riskerar i vart fall att lida skada, till följd av Myndighetens agerande i strid med de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § LUF.
Myndigheten
Bolaget har anfört att förfrågningsunderlaget i upphandlingen varit så otyd­ ligt utformat att det inneburit en överträdelse av transparensprincipen i 1 kap. 24 § LUF och att Bolaget lidit eller riskerat att lida skada till följd av detta.
Transparensprincipen innebär, såsom Bolaget anfört, att förfrågningsun­ derlag ska vara utformade så att leverantörerna kan avgöra vad den upp­ handlande myndigheten kommer att tillmäta betydelse vid sin prövning av anbuden. Det är därför t.ex. inte tillåtet att utforma utvärderingskriterier så att poängsättningen av anbud blir helt beroende av myndighetens subjek-
I LINKÖPING
 
 19 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
tiva uppfattningar (Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 9818-14). Förfrågningsunderlag måste vidare tydligt ange alla krav som kan leda till diskvalificering av en anbudsgivare (Kammarrättens i Jönköping dom i mål nr 2235-10).
Huvuddelen av de påstådda brister i förfrågningsunderlaget som Bolaget lyfter fram avser leverantörens underhållsåtaganden. Bolaget påstår att Myndigheten skulle uttalat att leverantören endast är skyldig att utföra fö­ rebyggande underhåll på exempelfordon. Detta påstående är direkt felaktigt och det saknas även stöd i förfrågningsunderlaget för en sådan tolkning.
Nedan följer en genomgång av de delar av förfrågningsunderlaget som enligt Bolaget varit utformade i strid med LUF.
I 20 Intemal Passenger Information displays, maintenance
Myndighetens uppfattning är att anslutning av enheter av aktuell typ nor­ malt sett sker genom ett enkelt kontaktstycke. Resterande arbete är sådant som personalen på bussdepåema är vana att hantera. Dessa enheter behöver normalt sett inte annat förebyggande underhåll än att rengöra själva skär­ men på samma sätt som en datorskärm. Det behövs ytterst sällan insatser på plats, normalt sett skickas enheterna för reparation efter det att en ny enhet har monterats upp.
Detta framgår vidare av bilaga 10 till anbudsinbjudan, punkt 4.1 Supplier's service, där det anges att bussoperatörens personal kan byta u t enheter som är defekta eller i behov av underhåll och skicka dessa till leverantören. Bo­ laget har hävdat att stora kostnader i dess beräkningar orsakas av behovet av att skicka egen personal till Myndighetens bussdepåer för att reparera och underhålla aktuella enheter. Myndigheten har visat att detta inte är nödvändigt då det framgår tydligt av förfrågningsunderlaget att leverantö-
I LINKÖPING
  
 20 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
ren kan få enheterna skickade till sig. Detta betyder dock inte att bussope­ ratören på egen bekostnad ska utföra reparation av enheterna. Det utgör enligt samma punkt ett skall-krav att enheterna ska vara möjliga att byta ut utan några ytterligare åtgärder. För en rimligt informerad och normalt om­ sorgsfull anbudsgivare har det således varit tydligt att det behov av fysiska besök i olika depåer som Bolaget beskriver saknar stöd i förfrågningsun­ derlaget. Det bör påpekas att vad Bolaget synes anföra om att de av Bola­ get offererade enheterna inte kan bytas ut utan närvaro av Bolagets an­ ställda sannolikt innebär att Bolaget inte uppfyller nämnda skall-krav avse­ ende att utrustningen ska gå att byta utan ytterligare åtgärder. Den be­ gränsning av underhållsåtagandet till exempelfordon som Bolaget anför som alternativ tolkning saknar helt stöd i förfrågningsunderlaget
I 14 Installation in vehicles, maintenance
Den aktuella posten i prislistan avser ersättning för förebyggande och felavhjälpande underhåll av installationsarbeten i bussar. Det kan noteras att underhåll av viss specifik utrustning, såsom de skärmar som avses i föregående avsnitt, ska prissättas separat av anbudsgivaren enligt prisbila­ gan. Nu aktuell post i prisbilagan avser således huvudsakligen underhåll av själva installationsarbetena, t.ex. kablage.
 Såväl vinnande anbudsgivare som anbudsgivaren INIT GmbH har angivit underhållskostnader om noll kr på denna post. Det sker ingen viktning av anbudspriserna i dessa delar utan det är summan som utvärderas. Anbuds­ givaren har därmed viss frihet att bedöma under vilken post de vill ta ut sina kostnader, exempelvis så att underhåll av kablage i praktiken inklude­ ras i posten för underhåll av den utrustning som kablaget ansluter till, vil­ ket försvårar direkta jämförelser post för post mellan olika anbudsgivare. Några slutsatser grundat enbart på skillnader i anbudspriser på denna post kan därmed inte dras.
 
 21 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Den avgörande frågan är istället om det har visats att det på något sätt varit oklart vad leverantörens underhållsåtaganden omfattar. Så är inte fallet. I likhet med vad som anges i föregående avsnitt saknas helt stöd i förfråg­ ningsunderlaget för att underhållsåtagandet skulle vara begränsat till ex­ empelfordon.
0 2 Stationary devices type 1 / 0 3 Stationary devices type 2, maintenance
Stationary devices type 1 är automater i vilka resenärer kan köpa biljetter som antingen fylls på ett kort eller skrivs ut på papper samt i vilka resenä­ rer kan validera sin biljett. Om optionen avseende dessa enheter utnyttjas ska de placeras ut på exempelvis stationer inom trafikeringsområdet.
Bolaget anför att det skulle vara leverantörens ansvar att byta pappersrullar i dessa enheter. Myndigheten har inte uppställt något sådant krav. Av pris­ bilagan punkt O 2 framgår att priset ska inkludera 1 årsförbrukning av pappersrullar. Detta kan inte tolkas som ett åtagande för leverantören att kontinuerligt under avtalstiden också byta ut pappersrullarna. Bolagets föreslagna tolkning är inte förenlig med sedvana i branschen, varför det framstår som märkligt att Bolaget inte ställt någon fråga till Myndigheten i denna del.
Stationary devices type 2 skiljer sig främst från type 1 genom att sakna funktionen att skriva ut biljetter på papper. Om optionen avseende dessa enheter utnyttjas ska även de placeras ut på exempelvis stationer inom tra­ fikeringsområdet.
Enheterna ifråga utgör således endast optioner i upphandlingen, dvs. det är inte klart om några enheter faktiskt kommer att beställas. Det kan inte krä­ vas att placeringen av enheterna är fastställd i förväg, när det inte är fast-
   
 22 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
ställt att de alls ska beställas. Samtliga anbudsgivare har också haft att be­ akta att placeringen av enheterna inte är fastställd vid utformningen av sina anbud. En rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare kan dock, i motsats till vad Bolaget synes anföra, inte utgå från att samtliga enheter (20 st. per typ) skulle komma att placeras på en och samma geogra­ fiska plats, eller att leverantören trots tydligt åtagande i förfrågningsun­ derlag inte skulle vara ansvarig för underhåll av dessa enheter. Sammanta­ get saknar Bolagets förslag på alternativa tolkningar av förfrågningsun­ derlaget grund i denna del.
En anbudsgivare kan slutligen också välja att prissätta en option lågt med hänsyn till att det är osäkert om den kommer att utnyttjas. Genom att istäl­ let prissätta de ordinarie delarna av kontraktet högre kan en anbudsgivare få en högre grundersättning enligt Avtalet. Enligt utvärderingsmodellen i upphandlingen sker ingen annan viktning av priser avseende optioner än av priser på de ordinarie delarna av uppdraget. Anbudsgivare kan antas ha gjort olika val i detta avseende, vilket försvårar jämförelser mellan olika anbud post för post.
0 8 Complete Contactless EMV certification
Det framgår tydligt av skall-krav 120 i bilaga 5 till anbudsinbjudan att kunden ska kunna betala med bank eller kreditkort oavsett om optionen avseende kontaktlösa betalkort utnyttjas. Vad gäller denna punkt har Bola­ get anfört att Myndigheten inte förstått vad det vinnande anbudet de facto omfattar. Bolaget har dock inte åberopat något utdrag från det vinnande anbudet som bevis för att det innefattar någon reservation mot skall-kraven i denna del. Vinnande anbudsgivare har godkänt samtliga skall-krav i upp­ handlingen och har inte lämnat någon reservation på det sätt som Bolaget påstår avseende denna del.
  
 23 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536- 15
I LINKÖPING
Den alternativa tolkning av förfrågningsunderlaget som Bolaget framför avseende denna punkt saknas helt stöd i förfrågningsunderlaget. En rimligt informerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare kan inte tolka förfråg­ ningsunderlagets krav på det sättet som Bolaget gör gällande. Det kan i detta sammanhang även noteras att när det gäller optionen för gränssnitt till nästa generations terminaler finns inga krav avseende själva terminalerna, utan det är endast gränssnitt mellan bilj ettmaskin och terminal (CCT) som efterfrågas.
Integration med SL Access
Det utgör skall-krav att de kort som ska användas i BRUS bygger på samma specifikationer som i systemet SL Access. Detta är viktigt för att systemet BRUS ska kunna kommunicera med andra system i angränsande län, i praktiken att resenärer kommer att kunna använda kort utfärdade av exempelvis Storstockholms Lokaltrafik för att identifiera sig mot BRUS.
 Det saknas skäl att tynga målet med detaljer om den tekniska lösning som efterfrågats i upphandlingen. I enkelhet kan sägas att BRUS kommer att bygga på att resenären kan identifiera sig på flera olika sätt, t.ex. genom de kort som nämnts ovan eller med hjälp av mobiltelefon. Varje sådan identi­ tetshandling kopplas till resenärens konto i BRUS. Genom kraven på inte­ roperabilitet säkerställs att även kort utfärdade i system i angränsande län ska komma att kunna användas som identitetshandlingar i BRUS. Resenä­ ren kan då t.ex. koppla sitt konto med reskassa i BRUS till ett kort utfärdat för systemet SL Access, dvs. resenären slipper ha två separata kort vid re­ sor mellan trafikområdena. Detta uttrycks i bilaga 3 till anbudsinbjudan, punkterna 3.2 Travel Cards och 3.2.1. Interoperable Travel Cards. Myn­ digheten bestrider att detta kan antas medföra några större eller svårberäk­ nade kostnader för leverantören.

24 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Fråga 4 i "Frågor och svar" är mycket ospecifik och som framgår hänvisar Myndigheten i svaret till vad som framgår av förfrågningsunderlaget. Bo­ laget har inte ställt några frågor till Myndigheten i denna del, vilket fram­ står som märkligt om Bolaget uppfattat detta som en stor och osäker kost­ nadspost.
Av förfrågningsunderlaget framgår således tydligt att de kort som används i BRUS ska vara konfigurerade enligt samma specifikationer som de som används i systemet SL Access. Den tekniska lösning som betalsystemet är uppbyggd på i upphandlingen innebär att integration med SL Access inte kan antas medföra några större eller svårberäknade kostnader för leverantö­ ren. Något utrymme för att tolka in en möjlighet till tilläggsersättning för testarbete finns inte och Bolaget har inte hänvisat till någon bestämmelse i Avtalet som skulle kunna anses medföra sådan rätt.
Frågor och svar under anbudstiden
Bolaget har, till stöd för att kraven i upphandlingen ska anses ha varit otyd­ liga, anfört att man ställt ett flertal frågor till Myndigheten. Samtliga frågor som Bolaget hänvisar till avser olika klausuler i den mall för upphand­ lingskontrakt som ingår i Avtalet. Klausuler som enligt Bolagets uppfatt­ ning innebär ett oönskat risktagande för leverantören, exempelvis beställa­ rens rätt att säga upp Avtalet i förtid.
Det är givetvis riktigt såsom Bolaget påpekar i flertalet frågor att ju större risk anbudsgivaren tar i något avseende desto högre anbudspris får Myn­ digheten förvänta sig, till följd av pålagd "riskpremie". En upphandlande enhets val av riskfördelning mellan sig och leverantören i upphandlings­ kontrakt saknar dock betydelse i upphandlingsrättsligt avseende. Detta är en kommersiell fråga som inte påverkas av upphandlingslagstiftningen. Leverantörens åtaganden i Avtalet är utformade i enlighet med sedvana i
 
 25 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
branschen. Att det för leverantören kan vara svårt att bedöma sannolikhet­ en för att en viss risk kommer att realiseras innebär inte att det är oklart vem som bär risken. Det är inte oklart att leverantören ikläder sig ett antal olika risker genom Avtalet. Det är inte möjligt att utforma Avtalet så att varje oklarhet i leverantörens åtagande undviks. Myndigheten har besvarat samtliga frågor som Bolaget ställt under anbudstiden angående Avtalets innebörd, varav flera inte utgjort frågor i egentlig mening utan snarare för­ slag på ändringar i Avtalet. Bolaget har inte ställt några följdfrågor med anledning av Myndighetens svar.
Bolaget har i praktiken kunnat prissätta de risker som Avtalet medför ge­ nom att lägga på en riskpremie på sitt anbudspris. Vidare har Avtalet samma utformning för alla anbudsgivare som har haft samma riskfördel­ ning att beakta. Bolaget kan därmed inte ha lidit skada på grund av riskför­ delningen i Avtalet, oavsett om den skulle varit ofördelaktig för leverantö­ ren eller inte.
Utformningen av de obligatoriska kraven i upphandlingen
De obligatoriska kraven i upphandlingen har i stor utsträckning utformats som s.k. funktionskrav, dvs. att kraven avser den funktion som Myndighet­ en har behov av och inte tekniska detaljer hos utrustning eller liknande. Så länge anbudsgivaren visar att de obligatoriska funktionerna uppfylls är denne fri att välja vilken utrustning och vilka tekniska lösningar som er­ bjuds.
De tekniska och funktionella kraven samt kraven på tjänster i upphandling­ en har varit detaljerade och tydliga och det har funnits konkreta beskriv­ ningar av hur kraven skulle bedömas av Myndigheten. På grund av upp­ handlingens tekniskt komplicerade natur har det totala antalet specifika
 
26 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
krav i förfrågningsunderlaget uppgått till närmare 900 st. Bolaget har inte visat att något enskilt av dessa krav varit otydligt utformat.
När det gäller Kammarrättens i Göteborg dom i mål nr 35-07 angående vilka krav som kan ställas på precisionen i hur skall-krav uttrycks, till vil­ ken Bolaget har hänvisat, så framgår det av domen att det visserligen är viktigt att krav formuleras så exakt som möjligt men att det inte innebär någon överträdelse av LUF att ett krav medför ett tolkningsutrymme. Dess­ sutom uttalar kammarrätten att det även måste ställas höga krav på en po­ tentiell anbudsgivare vid tolkningen av de ställda kraven. Denna slutsats är enligt Myndighetens uppfattning tillämplig avseende de skall-krav som Bolaget har ifrågasatt i förevarande upphandling.
Även om kraven i upphandlingen i någon del inte skulle anses vara opti­ malt utformade så ska de godtas så länge de inte varit så bristfälliga att upphandlingen genomförts i strid med de grundläggande principerna för upphandling i LUF och unionsrätten Gfr RÅ 2002 ref. 50).
TRiNorth har uppfyllt samtliga obligatoriska krav i upphandlingen
Bolaget har i ansökan om överprövning antytt att TRiNorth begränsat om­ fattningen av sitt åtagande avseende förebyggande underhåll till att enbart avse "sample buses". TRiNorths hänvisning till "sample buses" avser dock endast kontroller som utförts i syfte att förbättra rutinerna för underhåll och innebär ingen begränsning i TRiNorths totala underhållsåtagande.
Vidare anför Bolaget att TRiNorths anbud kan tolkas så att det innehåller vissa begränsningar avseende betallösningar. Bolaget anger dock inte vilka delar av TRiNorths anbud som kan tolkas på det föreslagna sättet eller huruvida något obligatoriskt krav i upphandlingen därmed inte uppfyllts.
 
 27 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
TRiNorth har uppfyllt och accepterat samtliga skall-krav i upphandlingen och blir också bunden vid dessa genom Avtalet.
Prisskillnader mellan anbud innebär inte i sig en överträdelse av LUF
Den centrala frågan i Bolagets ansökan är att Bolagets anbudspriser på några poster avseende service och underhåll skiljer sig markant från priser lämnade av TRiNorth. Bolaget synes vara av uppfattningen att detta i sig bevisar att förfrågningsunderlaget i upphandlingen varit otydligt på ett så­ dant sätt att det inneburit en överträdelse av transparensprincipen i LUF. Detta är inte korrekt.
Leverantörens kostnader för att utföra service och underhåll på utrustning kan variera mycket kraftigt beroende på val av utrustning samt leverantö­ rens organisation och rutiner. En av de största fördelarna med att upphand­ lingen utformats så att anbudsgivare själva väljer vilken utrustning och vilka tekniska lösningar som används för att uppfylla de efterfrågade funkt­ ionerna är att anbudsgivare kan väga in service- och underhållskostnader i sitt val. En anbudsgivare som väljer att använda utrustning vilken är att betrakta mer som konsumentprodukter, och där en del av programvaran redan innehåller färdiga funktioner i stor utsträckning, får ett större urval och ökad konkurrens mellan potentiella underleverantörer som kan utföra service och underhåll utan stora kostnader för utbildning i ett för leverantö­ ren unikt system. Dessutom är kostnader för reservdelar och förbruknings­ artiklar ofta avsevärt lägre för standardiserad utrustning på grund av större volymer. En viktig skillnad som Myndigheten noterat mellan Bolagets och TRiNorths anbud är att TRiNorth i större utsträckning valt att använda be­ prövade konsumentprodukter i sitt anbud.
Bolaget har inte visat att TRiNorths anbud brister i uppfyllelse av något obligatoriskt krav och har inte ställt några frågor till Myndigheten under

28 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
anbudstiden angående omfattningen av de åtaganden avseende service och underhåll där dess priser skiljer sig så markant från TRiNorths. Bolaget har således inte ansett dessa krav oklara. Det är inte heller oklart att TRiNorth uppfyller angivna krav.
De anbudspriser som TRiNorth lämnat i upphandlingen är inte anmärk­ ningsvärt låga, vare sig sammantaget eller avseende olika delposter. Pri­ serna överensstämmer med nivåer i liknande upphandlingar på senare tid. Slutsatsen är att TRiNorth vid utformningen av sitt anbud valt utrustning och tekniska lösningar som genererar en mycket konkurrenskraftig total­ kostnad för Myndigheten jämfört med alternativa lösningar.
Skada
Samtliga anbudsgivare har haft samma risker och åtaganden att förhålla sig till vid utformningen av sina anbud. Bolaget har inte kunnat visa på något obligatoriskt krav som i sig är otydligt eller som den vinnande anbudsgiva­ ren inte uppfyllt. Några brister avseende transparens eller likabehandling av leverantörer har således inte framkommit. Upphandlingen har genom­ förts i enlighet med de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § LUF. Bo­ laget har därmed inte lidit eller riskerat att lida skada i den mening som avses i 16 kap. 6 § LUF på grund av eventuella brister i upphandlingen.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Av 16 kap. 6 § LUF framgår att om den upphandlande enheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § eller någon annan bestäm­ melse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.
 
 29 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
Av 1 kap. 24 § LUF framgår att upphandlande enheter ska behandla leve­ rantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas.
Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2002 ref. 50 uttalat att även för­ frågningsunderlag som inte är optimalt utformade får godtas under förut­ sättning att de inte bryter mot de principer som bär upp det upphandlings­ rättsliga regelverket. Ett förfrågningsunderlag ska vara så klart och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upp­ handlande myndigheten eller enheten tillmäter i betydelse vid upphandlingen.
Transparensprincipen innebär att man i varje enskilt fall måste bedöma om en upphandling har genomförts tillräckligt öppet och förutsebart för rimligt informerade och normalt omsorgsfulla leverantörer Gfr C- 19/00).
Bolaget har i målet anfört att det i upphandlingen förekommer ett antal otydliga krav avseende bl.a. underhållsskyldighet och optioner och det där­ för, i strid med LUF, inte varit möjligt för sökanden att utforma sitt mest konkurrenskraftiga anbud.
Det kan konstateras att det är den leverantör som erbjuder lägst pris i upp­ handlingen som ska tilldelas kontraktet varför det, med hänsyn till upp­ handlingens omfattning, naturligen förekommer en mängd obligatoriska krav som anbudsgivaren måste acceptera fullt ut och prissätta för att kunna tilldelas kontraktet ifråga. I upphandlingen har Myndigheten funnit att samtliga anbudsgivare kvalificerat sig till slutlig prisutvärdering. Frågan är därmed om det är visat i målet att påstådda oklarheter i förfrågningsun­ derlaget, på sätt Bolaget påstår, medfört att anbudsgivarna, till skada för
 
30 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1536-15
I LINKÖPING
sökanden, prissatt leveransen utifrån skilda förutsättningar vilket medfört
att anbuden inte är jämförbara vid val av leverantör.
Av ovan nämnd praxis får anses framgå att även ett förfrågningsunderlag som inte är fullständigt klargörande i alla frågor ändå kan uppfylla LUF:s krav på transparens. Vidare bör framhållas att det förhållandet att beställa­ ren genom sitt underlag väljer att göra en viss riskfördelning mellan par­ terna, som anbudsgivarna måste prissätta utifrån en individuell bedömning av möjliga kommersiella utfall under kontraktsperioden, normalt är fören­ ligt med LUF så länge som kraven i fråga är tillräckligt tydliga för en in­ formerad och normalt omsorgsfull anbudsgivare.
Med beaktande av föreliggande utredning finner förvaltningsrätten att för­ frågningsunderlaget, i de delar som lyfts fram av Bolaget, inte är oklara i så måtto att det är visat att Bolaget till följd av kravens utformning inte haft möjlighet att utifrån sina egna kommersiella överväganden avge sitt mest konkurrenskraftiga och därtill, i förhållande till sina konkurrenter, jämför­ bara anbud i upphandlingen. Skäl för begärd åtgärd föreligger således inte varför ansökan ska avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109 1D/LOU).
Tomas Kjellgren
Föredragande har varit Andrea Ritzer.
 
  tIÅlJ,
SVERIGES DOMSTOLAR
HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND
   000
Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Jönköping. Skri­ velsen ska dock skickas eller lämnas till för­ valtningsrätten.
Överklagandet ska ha kommit in till förvalt­ ningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet
.kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Tiden för över­ klagandet för offentlig part räknas från den dag beslutet meddelades.
Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.
För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstill­ stånd om
1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till,
2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som för­ valtningsrätten har kommit till,
3. detäravviktförledningavrättstillämpning­ en att överklagandet prövas av högre rätt, el­ ler
4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
Om prövningstillstånd inte meddelas står för­
valtningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt
att det klart och tydligt framgår av överklagandet
till kammarrätten varför man anser att pröv­
ningstillstånd bör meddelas.
I
Skrivelsen med överklagande ska innehålla
1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress
där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet - och om de fortfarande är aktuella - behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e­ postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska änd­ ringen utan dröjsmål anmälas till kammarrät­ ten.
2. den dom/beslut som överklagas med upp­ gift om förvaltningsrättens namn, målnum­ mer samt dagen för beslutet,
3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd,
4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd,
5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis.
Adressen till förvaltningsrätten framgår av do­ men/beslutet.
I vissa mål får avtal slutas innan tiden för över­ klagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. Detta gäller mål om överprövning enligt:
• lagen (2007:1091) om offentligupphandling,
• lagen (2007:1092) omupphandlinginom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, eller
• lagen (2011:1029) om upphandling på för- svars- och säkerhetsområdet.
I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upp­ hävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan angivna lagarna.
Behöver Ni fler upplysningar om hur man över­ klagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten.
,.,.,I -0
 www.domstol .se