FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM 2010-03-29 Meddelad i Stockholm rMålm 20327-10 Sida 1 (9) Is. ; l SÖKANDE Securitas Sverige AB, 556108-6082 Box 12516 102 29 Stockholm Ombud: Lars K.ämpe Securitas AB, Division Mobile Box 65 401 21 Göteborg MOTPART Stockholms stad, Serviceförvaltningen Box 7005 121 07 Stockholm Ombud: Malin Lindvall c/o Juridiska avdelningen Stadsledningskontoret 105 35 Stockholm SAKEN 2010 -03- 3 o Överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling-· LOU DOMSLUT Förvaltningsrätten bifaller Securitas Sverige AB:s ansökan om överpröv­ ning och förordnar att upphandlingen avseende Bevakningstjänster och Larm för Stockholms stad ska göras om. Förvaltningsrättens interimistiska beslut den 14 januari 2010 att upphand­ lingen tills vidare inte får avslutas upphör därmed att gälla. Dok.Id 7686 Postadress Besöksadress 115 76 Stockholm Telefon Tegeluddsvägen 1 Telefax 08-561 680 01 forvaltningsrattenistockholm@dom.se Expeditionstid måndag fredag 09:00-15:00 08-561 680 00 E-post: Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20327-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelnmgen BAKGRUND, YRKANDEN M.M. ,',:"'. Stockholms stad (staden) har genomfört en upphandling av bevaknings­ tjänster (delområde 1) och larm (delområde 2), dnr. 103-107/2008. Upp­ handlingen har genomförts genom förenklat förfarande. I tilldelningsbeslut meddelat den 4 januari 2010 beslöt staden att anta an­ bud från andra bolag än Securitas Sverige AB (Securitas) avseende bevak­ ningstjänster (delområde 1) samt att rangordna Securitas som nummer 4 avseende larmcentraltjänster (delområde 2). Securitas ansöker om överprövning enligt LOU och yrkar att upphand­ lingen ska göras om. Till grund för yrkandet anför Securitas bl.a. följande. Utvärderingen av larmcentraltfänster Staden skulle ha rangordnat och viktat de olika ingående tjänsterna vid utvärderingen av delområdet larmcentraltjänster. Eftersom staden valde att summera de offererade priserna utan att hänsyn tagits till de ingående tjänsternas olika sammansättning, komplexitet och betydelse har utvärde­ ringen resulterat i att det vinnande anbudet antagits trots de osannolikt låga offererade priserna för ett stort antal kvalificerade tjänster. Staden har inte undersökt om anbudsgivaren kan utnyttja särskilt kostnads­ effektiva metoder, tekniska lösningar eller ovanligt gynnsamma förhållan­ den för att fullgöra kontraktet, om anbudsgivaren iakttar de bestämmelser om arbetarskydd och arbetsförhållanden som gäller på den ort där kontrak­ tet ska fullgöras, eller om anbudsgivaren fått möjlighet att erhålla statligt stöd. Staden har brutit mot LOU genom att utvärderingen av anbuden dels givit ett direkt missvisande resultat, dels genom att acceptera onormalt låga priser på kapacitetskrävande tjänster särbehandlat viss leverantör samt or­ sakat att förutsebarheten och transparensen i utvärderingsfasen gåt förlo­ rad. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 3 20327-10 Utvärderingen av bevalmingstjänster Genom att tilldela alla anbud högsta poäng beträffande kriteriet "kvalitet" avvek staden från de principer som beskrivits i förfrågningsunderlaget och någon utvärdering har inte skett. Detta är särskilt anmärkningsvärt med tanke på de stora variationerna i lämnade uppgifter om personella som ma­ teriella resurser som respektive anbudsgivare förfogar över. I förfrågningsunderlaget (bilaga 2 punkterna 11.2 A-D) ska anbudsgivarna presentera sammanlagt 72 olika priser för lika många �jänster. Prisvariatio­ nerna mellan de olika anbudsgivamas erbjudanden avseende tjänsterna är exceptionellt stor. Staden har utan några kommentarer eller synpunkter accepterat dessa prisskillnader, trots att dem1a uppenbara underprissättning, som för övrigt inte kan spegla det verkliga kostnadsläget, direkt avgjort rangordningen mellan anbudsgivama. Staden har brutit mot LOU genom att inte rangordna och vikta de 72 �jänsterna som skulle utvärderas och genom att inte undersöka omständigheterna kring den vinnande anbudsgi­ varens onormalt låga anbud. Kriteriet "inställelsetider" viktas med 20 procent av helhet av de tre utvär­ deringskriterierna. Den maxima poängen som någon leverantör kan erhålla är, före viktningen, 100 poäng. Efter viktningen kan maximalt 20 poäng erhållas. Staden har valt att tilldela leverantörerna mellan 70 och 14 ovik­ tade poäng. Tre av marknadens största bevakningsföretag (Securitas Sveri­ ge AB, G4S Secure Solutions och SvenskBevalmingsTjänst AB) har endast tilldelats 14 oviktade poäng och 3 viktade utvärderingspoäng. Däremot har en av marlmadens mindre aktörer tilldelats 70 oviktade poäng och 14 vik.. tade utvärderingspoäng, trots att utryclmingen kommer att ske i samma Stockholmstrafik för alla aktörer. Staden har uppenbarligen okritiskt ac­ cepterat orealistiska erbjudanden. Staden har uppenbarligen inte heller kontrollerat om inställelse- och utryckningstider alls är rimliga. Avgörande för hur snabbt inställelse kan ske är beroende av trafiksituationen inom FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 4 20327-10 Stockholm. Detta är en faktor som är given för alla anbudsgivare. Det är alltså inte möjligt för ett utryckande fordon att köra fortare än vad trafiksi­ tuationen medger. Det rör sig alltså om objektiva omständigheter som är gemensamma för alla seriösa anbudsgivare. De stora leverantörerna av bevak.ningstjänster gör för övrigt samma bedömning. Det går inte att ta sig fram snabbare än vad Securitas offererat staden i sitt anbud. Staden bestrider bifall till ansökan och anför bl.a. följande. Det finns inget som hindrar anbudsgivare att ange ett mycket lågt pris eller ett belopp om noll kronor. I förevarande fall fanns en spärr i upphandlingsverktyget mot att sätta ett lägre pris än 10 öre. Anbudsgivama får sätta vilka priser de vill och staden har utgått från att leverantörerna kompenserat låga priser med högre priser på andra tjänster i utbudet. Grundad anledning att ifrågasätta leverantörernas möjligheter att uppfylla sina åtaganden har inte funnits och någon förklaring enligt 12 kap. 3 § LOU har därför inte begärts. Vad gäller utvärdering av larmtjänster var det inte endast den högst rang­ ordnade leverantören som offererade tjänster för 10 öre. Securitas offerera­ de 7 tjänster med 10 öre, SOS Alarm lika många och Nordisk Bevaknings­ tjänst offererade 5 tjänster på motsvarande sätt. Utfallet av framtida avrop är inte känt och därför har ingen viktning gjorts mellan olika typer av uppdrag/priser. Vad som påståtts om utvärderingen av kvaliteten tillbakavisas. Vad som efterfrågats och vad som ska utvärderas framgår av förfrågningsunderlaget p. 6.9-6.10. Vid prövningen av kvaliteten har anbuden bedömts som lik­ värdiga och samma poäng har därmed utdelats till samtliga. Att prisvariationerna mellan anbudsgivama är exceptionellt stora för be­ vakningstjänsterna vitsordas inte. Två av nio anbud ligger högre än övriga. FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida .5 20327-10 prisvariationema mellan de övriga sju är inte på något sätt anmärknings­ värd eller avvikande jämfört med andra upphandlingar. Som framhålls i förfrågningsunderlaget är utryckningstider av väsentlig betydelse för staden. Efter anbudsöppningen har samtliga anbudsgivare som kvalificerat sig kallats till förhandlingar. Som ett led i förhandlingarna har genomgångar av anbuden skett i syfte att klarlägga om anbudsgivama rätt uppfattat uppdragens omfattning eller om behov funnits till förtyd­ liganden och/eller kompletteringar. Som en punkt har staden behandlat förutsättningarna om utryckningstider i p. 6.1 och 6.7. Det är inte som Se­ curitas påstår att staden olaitiskt accepterat orealistiska erqjudanden. Med den anbudsgivare som fick högst poäng i aktuellt avseende som med övri­ ga anbudsgivare har frågan noga utretts för att pröva trovärdigheten i läm­ nade åtaganden. Den anbudsgivare som erhöll den högsta poängen är en relativt stor aktör om än mindre än Securitas som har den största mark­ nadsandelen. I förhandlingarna om bl.a. utryckningstider har staden upp­ rätthållit sina laav och samtliga anbudsgivare har behandlats lika. Länsrätten (numera förvaltningsrätten) har den 14 januari 2010 interimis­ tiskt förordnat att upphandlingen tills vidare inte får avslutas. UTREDNING I MÅLET I punkt 12.2 12.2, Utvärdering larmcentraltjänster, anges följande. Vid utvärdering av lanncentraltjänster kommer staden att anta de anbud som har lägst pris, maximalt 4 st. Dessa kommer att rangordnas med anbudet med lägst pris som nr 1, o.s.v. I punkt 12.3 12.2, Utvärdering Stationär och ronderande bevakning, anges följande. Vid utvärdering av stationär och ronderande bevakning kommer staden att anta de anbud som är ekonomiskt mest fördelaktiga, maximalt 4 Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20327-10 Allmänna avdelningen st, enligt följande kriterier. Dessa kommer att rangordnas med det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet som nr 1, o.s.v. Priser angivna för stationär och ronderande bevakning, viktas med 60 % Inställelsetider viktas med 20 % Kvalitet 20 % med följande fördelning Organisation för uppdragets utförande 50 % Säkerhetsrutiner 50 % I punkt 11.2 11.2, prismatris 11.1 A (priser avseende larmcentraltjänster), efterfrågas pris för bl.a. följande poster. • • • I punkt 11.2 11.2, prismatriser 11.2 A, 11.2 B, 11.2 C samt 11.2 D (priser avseende bevakningstjänster), efterfrågas pris för bl.a. följande poster. • • • DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser Enligt 1 kap. 9 § LOU skall upphandlande myndigheter behandla leveran­ törer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upp­ handlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I STOCKHOLM Pris per larmanläggning omfattande 1-16 sektioner (pris per år) Portabelt inbrottslarm (inkl. montage, upp- och nedtagning) (pris per dygn) GPS-larm (pris per månad) Väktare, Stationär bevakning, vid 3 årsavtal (pris per timma) • Larmutryckning vid A-larm, inkl. första 30 minuter på plats vid 3 års­ avtal (pris per tillfälle) Tillägg för radioenhet överstigande 1 styck oavsett tjänst, vid 3 årsavtal (pris per styck) Tillägg för hund oavsett tjänst, vid 3 årsavtal (pris per timma) Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20327-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen I 12 kap. 1 § LOU anges följande. En upphandlande myndighet skall anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upp­ handlande myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelak­ tiga, skall myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, mil­ jöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funk­ tionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphandlande myndighet skall i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas. Av 12 kap. 2 § LOU framgår bl.a. att den upphandlande myndigheten skall ange hur sådana kriterier som avses i 1 § andra stycket kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. I 16 kap. 2 § första stycket LOU anges att om den upphandlande myndig­ heten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 9 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, skall rätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. Förvaltningsrättens bedömning Securitas har anfört att staden brutit mot LOU genom att inte rangordna och vikta de priser som skulle utvärderas och genom att inte undersöka omständigheterna kring den vinnande anbudsgivarens ononnalt låga an­ bud. Staden har i förfrågningsunderlaget efterfrågat priser på olika tjänster som kan komma att avropas. Rörande larmcentraltjänster har priser avseende 21 poster efterfrågats och beträffande bevaknings�jänster har priser avseende 60 poster efterfrågats. Av den av staden valda utvärderingsmodellen fram­ går att samtliga i anbudet lämnade priser i respektive delmmåde adderats. Det framräknade totalpriset har sedan viktats i enlighet med förfrågnings- FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM Allmänna avdelningen DOM Sida 8 20327-10 underlaget. Det har inte skett någon volymmässig fördelning av priserna innan alla poster adderats. Avseende bevakningstjänster, delområde 1, utgör de olika posterna olika sorts tjänster och priset anges därmed även i olika storheter. Exempelvis utgör vissa poster anbudsgivarens kostnad för tex. väktare, vilket anges i pris per timme. Vissa poster utgör istället pris uttryckia i kr/tillfälle som tex. larmutryckning. Slutligen är ett fåtal priser angivna med storheten kronor/styck avseende tex. extra radioenheter. Avseende larmcentraltjänster, delområde 2, utgör de olika posterna bl.a. pris per år för larmanläggningar, pris per månad för kameror och pris per år, månad, dygn eller styck för diverse olika larm. För förvaltningsrätten framstår det som att dessa olika poster i vardera del­ område svårligen kan jämföras mot varandra då det är troligt att vissa av de efterfrågade posterna kommer att avropas i mycket stor omfattning medan vissa poster kommer att avropas betydligt mer sällan. Vissa anbudsgivare har angett priser såsom 10 öre och 1 krona för poster som andra anbudsgi­ vare angett vad som synes vara mer marknadsmässiga priser. Eftersom det inte gjorts någon differentiering mellan de olika posterna kan en anbudsgi­ vare som har lägre priser för de oftast avropade posterna och marknads­ mässiga priser på de mer sällsynt avropade posterna erhålla en lägre pris­ poäng än en anbudsgivare om anger ett högre pris för de oftast avropade posterna och tex. 10 öre för de mer sällan avropade posterna. Förvalt­ ningsrätten finner att den av staden använda utvärderingsmodellen inte säkerställer att varken det billigaste eller ekonorniskt mest fördelaktiga anbudet antagits. Utvärderingsmodellen uppfyller således inte kravet på förutsebarhet och likabehandling. Med anledning härav och då Securitas kan ha kommit att lida skada ska upphandlingen göras om. Ansökan om överprövning ska således bifallas. Sida 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 20327-10 I STOCKHOLM Allmänna avdelningen Vid denna utgång finns inte skäl för förvaltningsrätten att pröva vad som anförts om övriga brister i förfrågningsunderlaget samt brister i utvärde­ rmgen. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/la) cdwu l:,-r Susanne Bagge 1 Rådman Föredragande har varit förvaltningsrättsnotarien Jessica Mettävainio. 4I� SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND " .. Den som vill överklaga förvaltningsrättens be­ slut ska sk.riva till I<:.ammarrätten i Stockholm. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltn ingsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för över­ klagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton .räcker det att skrivel­ sen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i karnmarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. I