FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING SÖKANDE DOM 2011-06-13 Meddelad i Linköping Mål nr 1213-11 Enhet 2 Sida 1 (8) PA Consulting Group AB, 556247-4519 Nomnalmstorg 14 111 46 Stockholm MOTPART L uftfartsverket 601 79 Norrköping SAKEN 2011 -06- , 4 Doss Aktbil Överprövning av upphandling enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) Avd Dnr .'i l FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten avslår ansökan. Dok.Id 44178 Postadress Box 406 581 04 Linköping Besöksadress Brigadgatan 3 Telefon Telefax 013-25 11 40 forvaltningsrattenilinkoping@dom.se Expeditionstid måndag - fredag 09:00-12:00 13:00-15:00 013-25 10 00 E-post: KONKURRENSVERKETI DOM Sida 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN 1213-11 I LINI(ÖPING BAKGRUND Luftfartsverket genomför en förhandlad upphandling av managementkonsulter inom flygtrafiktjänst, ärendenummer Ä 2010-000668. Efter upphandlingens annonsering genomfördes leverantörskvalificering, varvid bedömdes att samt­ liga anbudssökande leverantörer uppfyllde ställda allmänna kvalificeringskrav. De kvalificerade leverantörerna inbjöds därefter genom en anbudsförfrågan att inkomma med anbud. Av upphandlingsrapport den 10 februari 2011 framgår att Luftfartsverket beslutat att tilldela kontrakten till andra leverantörer än PA Consulting Group AB (bolaget). Under upphandlingsrapportens punkt 6.2.3 "Utvärdering av kompetens och erfarenhet inom anbudsområdet" sägs att utvärdering har skett av den samlade bilden av anbudsgivarens kompetens och erfarenhet inom anbudsområdet och att den samlade bilden har givits genom anbudsgivarens beskrivning av referensuppdrag med en sammanfattning av uppdragets resultat och referensbedömning. I rapportens punkt 6.3 "Resultat av anbudsutvärderingen" anförs följande. De anbud som inte fått högsta poäng på kompetens och erfarenhet har i de flesta fall bifogat beskrivningar som är brist­ fälliga, eller som gäller uppdrag som inte är tillräckligt relevanta för anbuds-• området ifråga, eller som gäller uppdrag som inte har den strategiska karaktär eller höjd i erfarenhet som LFY.söker. ANSÖKAN M.M. Bolaget ansöker om överprövning av upphandlingen och yrkar att upphand­ lingen ska rättas på så sätt att anbudsutvärderingen görs om och nytt tilldel­ ningsbeslut fattas. Till stöd för ansökan anför bolaget i huvudsak följande. Luftfartsverket har rankat bolaget sämst i erfarenhet och kompetens av de ovriga ani:mdsgivama. DeCar mycketrorvånande. Bolaget har myck.et bred och djup erfarenhet inom anbudso1mådet sedan många år. Bolaget har varit en av de större leverantörerna av tjänster inom området för det tidigare ramavtalet med Luftfartsverket. Bolaget har erfarenhet av Luftfartsverkets kärnverksamhet och stödfunktioner och varit rådgivare i internationella ledande initiativ inom flygtrafiktjänsten, som t.ex. NUAC och NEFAB. Bolaget har internationell kompetens med fokusering på flygtrafikledning. Bolaget har ett erfaret team Sida 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1213--11 I LINKÖPING baserat i Sverige och Norden med erfarenheter från LFV, Navair, Avinor och några av de största europeiska aktörerna och närliggande stödorganisationer. Bolaget har en stor närvaro inom transportsektorn med övervikt mot flygsek­ torn. Att bolagets unika erfarenhet och kompetens inom området inte lett till högsta poäng är mycket förvånande. Bolaget har inte fått förklarat varför bolaget rankats sämst i erfarenhet och kompetens. Vad Luftfartsverket anfört i upphandlingsrapporten har inte en tydlig koppling till det underlag som utgjort grund för bolagets anbud. Det som uppges i punkt 6.2.3. i upphandlings­ rapporten gäller samliga anbudsgivare. Det är en generell beskrivning som inte är till någon vägledning. Det pekar heller inte mot någon av utgångspunkterna för upphandlingen. Det finns inte någon klarhet i vad som är skälen för avslaget av bolagets anbud. Förfrågningsunderlaget är mycket generellt i sin hållning, vilket kan vara orsaken till att någon förklaring ännu inte kunnat ges till varför bolaget fått det lägsta betyget i erfarenhet och kompetens. Det är uteslutet att bolaget med sina erfarenheter och kompetens inte skulle ha visat ha en hög förmåga. Luftfartsverket har inte fullgjort sin underrättelseskyldighet enligt 9 kap. 9 § LUF. Luftfartsverket skickade den 18 januari 2011 ett e-post­ meddelande, varigenom bolaget gavs möjlighet att komma in med justerade timpriser senast den 21 januari 2011. Meddelandet ställdes emellertid till en annan person än den som var anmäld som kontaktperson. Följden blev att e­ postmeddelandet mte uppfattades förrän efferMsfnstens utgång. Detta stnder mot likabehandlingsprincipen. Luftfartsverket motsätter sig bifall till ansökan och anför i huvudsak fö\jande. Anbudsgivarna har inte rankats inbördes vid poängsättningen. Poängen har satts utifrån kriterierna i anbudsförfrågan. Det är inte korrekt att bolaget rankats sämst, utan har tilldelats den näst högsta poängen i poängskalan. Bolaget har angivit tre referenser 1 sitt an1:5ua--=-tFV-;-NEFKB-pr�felITefocnVattenfa1 . Bolaget har viss erfarenhet av flygtrafiktjänst inom teknik och produktion. Med utgångspunkt från Luftfartsverkets framtida behov och utmaningar, strategisk rådgivning san1t behov av benchmarking krävs ytterligare internationell erfa­ renhet och strategiska kunskaper samt erfarenhet från andra branscher än vad bolaget visat i sitt anbud. Bolaget har beskrivit sina referensuppdrag för över­ siktligt. Bolagets anbud har bedömts motsvara kraven för tre poäng. Bolaget Sida 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1213-11 I LINKÖPING uppfyller i hög grad men inte i högsta grad verkets krav. Bolaget nådde inte upp de stränga rekvisit som uppställts för fem poäng vad gäller erfarenhet och kvalitet. Poängen som tilldelades för kompetens och erfarenhet viktades till 80 procent. Priserna räknades om till en poängsiffra och sedan viktades till 20 procent. Bolagets relativt höga pris medförde en låg poäng. E-postmeddelandet om möjlighet till prisjustering sändes till den person som utarbetat och under­ tecknat bolagets anbud, varför detta inte utgör skäl till överprövning. Bolaget genmäler bl.a. följande. Luftfartsverkets yttrande förmedlar klart att det finns en tydlig dislaepans mellan förfrågningsunderlaget och vad verket verkar ha tagit som utgångspunkt vid utvärderingen. Luftfartsverket har vare sig i upphandlingsrapporten eller genom svaromålet gett uttryck för att man fäst vikt vid erfarenhet och kompetens inom området för flygtrafiktjänst och vad som i övrigt i anbudsförfrågan beskrivs som första hands uppgiften. Det mesta tyder på att Luftfartsverket istället tillämpat andra utvärderingskriterier varibland kan antas att andra typer av strategikonsulttjänster satts i förgrunden. Om det varit klart att exempelvis andra branscher och erfarenheter därifrån varit av intresse hade anbudet sett annorlunda ut. Luftfartsverket har tillämpat andra kriterier vid utvärderingen vilka förefaller kunna beskrivas mer som stra­ tegikonsulttjänster. Luftfartsverket har i punkt 6.3 i upphandlingsrapporten på ett generahserande vis angett orsaken till att sökanden mte erhå1ht fem poäng. Det har inte angetts att NEFAB-projektet varit bristfälligt beskrivet eller att det projektet inte haft den strategiska karaktär som Luftfartsverket söker. Då åter­ står bara att verket anser att NEFAB-projektet som inte tillräckligt relevant för anbudsområdet. Vad Luftfartsverket avser med att sökandens erfarenhet är begränsad till "teknik och produktion" står oklart. Med den kunskap bolaget har om just området för flygtrafiktjänst och aktörerna på marknaden är det synnerligen svårförstaeltgrairI:;ufminsverkerkomminttl bedomningen attcless anbud, till skillnad från de vinnande anbuden, skulle ha brister i detta avseende. Luftfartsverket har anf'drt att bolaget saknar internationell erfarenhet från andra branscher än vad sökanden visat. Luftfartsverket har i förfrågningsunderlaget tydliggjort att området för vad som är relevant är just flygtrafiktjänst och inte något annat. Erfarenheter från andra branscher har inte varit något som de lyft upp i anbudsförfrågan. DOM Sida 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN 1213-11 I LINKÖPING SKÄLEN FÖR FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Enligt 1 kap. 24 § LUF ska upphandlande enheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar ska vidare enligt samma bestämmelse princi­ perna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I 16 kap. 5 § LUF sägs att om den upphandlande enheten har brutit mot de grundläggande principerna i 1 kap. 24 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Av upphandlingens anbudsförfrågan framgår, såvitt aktuellt i målet, följande. Under punkt 2 "Upphandlingens syfte och omfattning" anges bl.a. följande. Syftet med upphandlingen är att tillfredsställa LFV:s behov av management­ konsulttjänster inom flygtrafiktjänsten. --- De efterfrågade (jänsterna avses i första hand n�jas för mindre insatser inom LFV och personlig rådgivning till ledningen inom LFV. Det kan dock även bli fråga om större projekt och även deltagande i genomförande av beslutande aktiviteter som är konsekvenser av utredningsuppdrag inom avtalet. Utmärkande för de managementkonsult­ (jänster som omfattas av denna upphandling, oavsett imiktning, är oberoende rådgivning och objektivitet. De tjänster som ramavtalet omfattar ska således utföras leverantörsoberoende och ska inte knyta an till specifika lösningar eller system som finns på marknaden. Under punkt I 0 "Prövnmg och utvärdermg av anbud" sägs följ ande. Under förutsättning att inkomna anbud uppfyller ställda skall-krav, kommer de anbud att antas som är ekonomiskt mest fördelaktiga för LFV. Under punkt 10.1 "Utvärderingskriterier" anges följande. Anbudsgivaren kommer att tilldelas poäng mellan 0-5 enligt poängmatris för respektive Utvärderingskriterier Maximal poäng Vikt(%) Maximal viktad poäng Kompetens och erfarenhet 5 80 4,0 Pris 5 20 1,0 Slutlig poäng 5,0 _ _ _ DOM Sida 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN 1213-11 I LINKÖPING utvärderingskriterium. Efter viktning kan slutlig poäng uppgå till högst 5. Tilldelad poäng avrundas till en decimal. Under punkt 10.1.1 "Kompetens och erfarenhet" framgår bl.a. föUande. Utvär­ dering kommer att ske av den samlade bilden av anbudsgivarens kompetens och erfarenhet inom anbudsområdet. Anbudsgivaren ska ge en kortfattad beskrivning av sin kompetens och erfarenhet genom referensuppdrag som bifogas anbudet. Beskrivning av referensuppdragen ska innehålla en samman­ fattning av uppdragets resultat och referensbedömning. Med resultat menas exempelvis uppnådda minskade kostnader, produktivitetsförbättringar, ökad kundnqjdhet, effektiviseringar i verksamheten. Referensbedömning verifieras genom bifogad bilaga. Referensbedömningen ses som en del av beskrivningen från referensuppdraget. Under samma punkt beskrivs kraven för 3 poäng enligt föUande. Beskrivning _ _ _ _ _ _ __, a = v � "-'r e """':fi ""e r '-"e ""'n = s u p _ p d r a g e n v i s a r a t t a n b u d s g i v a r e n h a r g o d k o m 12 e t e n s s a m t e n b r e d och �jup erfarenhet inom anbudsområdet. - Kraven för 5 poäng är att beskriv­ ning av referensuppdragen visar på ett trovärdigt, tydligt och överskådligt sätt att anbudsgivaren har en mycket god kompetens samt mycket bred och djup erfarenhet inom anbudsområdet. I bilaga 1 till anbudsförfrågan - "Kravspecifikation" - anges bl.a. följande. I detta dokument preciseras de krav som ställs på anbudsgivaren. Dokumentet, som är ett svarsformulär, avser krav som anbudsgivaren ska uppfylla. - Under punkt 4 "Krav på �jänsten" anges följande. LFV deltar i dag i en allt större internationell samordning. Samtidigt ökar konkurrensen mellan utförande operatörer inom flygtrafiktjänsten. Stöd kan därför behövas med att föra strategiska diskussioner om positionering, formulera affärsmodeller för olika scenarier, genomföra riskanalyser av olika scenarier, utarbeta ekonomiska Sida 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 1213-11 I LINKÖPING konsekvenser av olika scenarier och genomföra benchmarking. - Av punkt 4.1 "Definition av seniorkonsult" föUer bl.a. att seniorkonsulten ska ha minst 8 års erfarenhet av att ha arbetat med ovan nämnda områden samt ha dokumenterad erfarenhet av förändringsarbeten, processutveckling, projektstyrning, projekt­ ledning och internationella uppdrag inom flygtrafiktjänst. Förvaltningsrätten gör följande bedömning. I mål om ingripande enligt LOU gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan och att domstolens prövning är begränsad till de grunder som parten har åberopat (ifr RÅ 2009 ref. 69). Bolaget har gjort gällande att Luftfartsverket vid utvärderingen tillämpat andra kriterier än de som fran1gått av förfrågningsunderlaget och utgått från strategi­ konsulttjänster samt fäst vikt vid erfarenheter från andra branscher. Luftfarts­ verket har invänt att poängen har satts utifrån kriterierna i anbudsförfrågan samt att med utgångspunkt från verkets framtida behov och utmaningar, strategisk rådgivning samt behov av benchmarking krävts ytterligare interna­ tionell erfarenhet, strategiska kunskaper samt erfarenhet från andra branscher än vacfoolaget visat 1 sitt anou . Av kravspecifikationen, bilaga 1 till anbudsförfrågan, framgår att den efter­ frågade tjänsten även avser stöd med att föra strategiska diskussioner om posi­ tionering, formulera affärsmodeller för olika scenarier, genomföra riskanalyser av olika scenarier, utarbeta ekonomiska konsekvenser av olika scenarier och genomföra benchmarking samt att seniorkonsulten ska bl.a. ha minst 8 års erfarenhet av att ha arbetat med de nanmda områdena ochlia dokumenterad erfarenhet av förändringsarbeten, processutveckling, projektstyrning, projekt­ ledning och internationella uppdrag inom flygtrafik�jänst. Det ställs inte upp som krav att erfarenheterna ska ha förvärvats inom flygtrafi�jänst. I anbuds­ förfrågan anges avseende utvärderingskriteriet kompetens och erfarenhet att utvärdering ska ske av den samlade bilden av anbudsgivarens kompetens och erfarenhet inom anbudsområdet. Av beskrivningen av kraven för poängsättning DOM Sida 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN 1213-11 I LINKÖPING följer vidare att det efterfrågas så god kompetens och så bred och djup erfaren­ het inom anbuds01mådet som möjligt. Förvaltningsrätten fim1er med beaktande härav att det måste ha stått klart för anbudsgivama att erfarenhet av de områ­ den som anges i kravspecifikationen skulle vara av betydelse vid poängsätt­ ningen avseende kriteriet kompetens och erfarenhet och att det gällde att visa att de besitter kompetens och erfarenhet inom anbudsområdet i högsta möjliga utsträckning för att erhålla höga poäng. Att det varit klart att erfarenheter från andra branscher skulle ha relevans vid utvärderingen bekräftas av att bolaget självt åberopat som referens uppdrag utfört för Vattenfall. Anbudsförfrågan får därför anses innehålla tillräckliga uppgifter för att ett konkurrenskraftigt anbud ska kunna lämnas i detta avseende. Skäl för ett ingripande enligt LUF före­ ligger därmed inte på denna grund. Vidare har bolaget anfört att av tilldelningsbeslutet inte kan utläsas skälen för att bolagets anbud fått lägre poäng än de andra eftersom de anförda skälen avsett samliga anbud som inte fått högsta poäng och att Luftfartsverket däm1ed inte uppfyllt sin underrättelseskyldighet enligt 9 kap. 9 § LUF. Förvaltnings­ rätten finner att den information som lämnats i upphandlingsrapporten i detta avseende är tillräcklig för att bolaget ska kunna tillvara sina rättigheter. Bolaget har därutöver gJOrt gällande att Luftfartsverket sänt meddelandet om prisjustring till fel person, vilket förhindrat bolaget att inom den föreskrivna tiden utnyttja denna möjlighet. Såvitt framkommit hade meddelandet tagits emot av den person som undertecknat bolagets anbud. Förvaltningsrätten finner inte att den upphandlande enheten därigenom tagit någon ovidkommande hänsyn. Bolagets ansokan bor således på anförda skal avslas. ÖVERKLAGAR, se bilaga 1(DV3109/lD LOU). �a Atanasova Anders�on Handläggare har varit Lisa Willman. ii'Il!lt SVERIGES DOMSTOLAR HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Bilaga 1 ------ Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Jönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Tiden för överklagandet för offentligpart räknas emellertid från den dag beslutet meddelades. Om sista dagen för överklagandet infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas, anledning förekommer till ändring i det slut vartill förvaltningsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. ------ - - ------ Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. den klagandes namn, personnummer, yrke, postadress och telefonnummer. 2. det beslut som överklagas med uppgift .3. om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 4. de skäl som klaganden anger till stöd för begäran om prövningstillstånd, 5. den ändring av förvaltningsrättens beslut som klaganden vill få till stånd, 6. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Skrivelsen ska vara undertecknad av klaganden eller hans ombud. Adressen till förvaltningsrätten framgår av beslutet. Om klaganden anlitar ombud ska denne sända in fullmakt i original samt uppge sitt namn, adress och telefonnumrner. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska Ni utan dröjsmål anmäla ändringen till kammarrätten. I mål om överprövning enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller �- :agefl-(-2007409-2}em-upph:anclli:ng-iflen··'l--------- områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får avtal slutas innan tiden för överklagande av rättens dom eller beslut har löpt ut. I de flesta fall får avtal slutas när tio dagar har gått från det att rätten avgjort målet eller upphävt ett interimistiskt beslut. I vissa fall får avtal slutas omedelbart. Ett överklagande av rättens avgörande får inte prövas sedan avtal har slutits. Fullständig information finns i 16 kapitlet i de ovan Dessutom ska adress och --- ----�----��----- -----.a,,""'n,,;gi,vna la0a=r�·n=a�.___ _ _________ _ telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan snarast görs till kammarrätten, Behöver Ni fler upplysningar om hur man överklagar kan Ni vända Er till förvaltningsrätten. DV .3109/lD LOU